社区社会组织参与社区协商问题与对策研究

贾波

摘要：指出了社区社会组织参与社区协商有利于解决群众的实际困难，促进基层民主健康发展。从社区社会组织发展不充分、社区协商主体协同治理意识缺乏、社区社会组织参与社区协商的程序、内容及协商成果运用等方面分析了存在的问题。为提升社区社会组织有效参与社区协商，提出了加快社区社会组织的培育、激发基层参与活力、完善社区社会组织参与社区协商的制度保障、整合细化协商内容、建立协商成果运用反馈机制等对策，以期提供参考。

关键词：社区社会组织;协商民主;社区协商;基层治理

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）18-0253-03

1引言

党的“十九大”强调要“发挥社会主义协商民主的重要作用”，并明确指出“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式，同时也是社会治理的重要平台和构建社会主义和谐社会的重要载体。民政部对社区社会组织的定义是“由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。”从理论上讲，作为国家民主政治进程的重要组成部分，社区社会组织参与社区协商因其动员和吸纳了广泛的社会力量，更强调在基层治理中的协商，成为协商民主体系建设的基石，社区社会组织参与社区协商是基层民主建设的创新点和生长点，本研究有助于协商民主理论在多层次多领域的完善，是“继续重点探索”的协商民主领域。从实践层面讲，社区社会组织参与社区协商，有利于解决群众的实际困难，促进基层民主健康发展，对加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局具有重要作用。

近年来，随着社区社会组织快速发展，社区社会组织参与社区协商虽然有所探索，但还处于起步、摸索阶段，其独特优势尚未充分发挥。何欣峰在“社区社会组织有效参与基层社会治理的途径分析”一文中认为“社区社会组织自身存在的问题及现行管理体制的制约，很大程度上影响了社区社会组织参与基层治理的效果。”曾蓉在“城市社区组织参与基层社区治理研究”中指出“社区组织的建构对于政府部门的依赖过大、政府部门与社区组织之间连接者单一，信息传达不畅、社区组织的资金来源较窄”等问题。汉京婧在“社区社会组织参与下的社区协商民主研究”中认为在社区协商主体层面存在“居民参与意愿较低、参与主体结构失衡”等问题。以上研究者都针对社区社会组织在社区协商中的相关问题提出了相应对策，对本研究进一步深入具有较大的参考价值。本研究通过对社区社会组织参与社区协商的现实情况进行调查，发现其中的问题并提出相应的对策，对提升社区社会组织、社区党组织、辖区单位、居委会、楼长、小区居民等群体的协商能力和水平，进而帮助社区更好的解决公共问题，促进基层治理具有重要实践指导作用。

2社区社会组织参与社区协商的现实困境

2.1社区社会组织发展不充分

近年来，随着社区社会组织在加强和创新基层社会治理中作用的凸显，中央和地方政府都出台了一系列规章制度鼓励和规范社区社会组织的发展，为新时代社区社会组织发展指明了方向。2017年6月发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调要“统筹发挥社会力量协同作用，大力发展社区社会组织和其他社会组织培育社区社会组织。”2017年12月民政部印发了《关于大力培育发展社區社会组织的意见》，2018年11月重庆市民政局联合市精神文明办、市委政法委等八部门出台了《关于大力培育发展社区社会组织的实施意见》。

社区社会组织的数量和规模与以前相比都有了较大提升，但同时也应看到，与加强和完善城乡社区治理的要求和广大社区居民对社区社会组织的巨大需求相比，社区社会组织整体发展还不平衡不充分。调研中发现的首要问题是社区社会组织数量不足，很多社区根本没有社区社会组织，与重庆市提出的“到2019年，每个城市社区至少有5个社区社会组织，农村社区至少有2个社区社会组织;到2020年城市社区平均拥有10个以上社区社会组织，农村社区平均拥有5个以上社区社会组织”的数量目标差距还很大。

2.2社区协商主体缺乏社区协同治理意识

社会组织协商有助于推进治理结构从“纵向为主”走向“纵横交错”，从而增强协同治理能力，但由于受传统计划经济治理模式的影响，社区管理党政包揽替代多元协同的现象依然存在。从而在客观上压缩了社区内各利益主体之间开展协商和进行社区治理的空间。在对相关社区社会组织的问卷调查中显示绝大多数的社会组织成员都很关注政治现象和政府行为;76.27%的人认为政府与社会组织之间的关系是“控制与被控制”或“管理与被管理”的关系，仅有8.47%的人认为政府与社会组织之间的关系是“合作共治”的关系;一半以上的人认为政府部门“一般不会”听取社会组织的意见或建议。在刚性维稳压力下一些基层地方政府担心社区社会组织利用对底层民众的动员能力在维护社区居民特定利益时与政府“作对”，导致有些基层政府主观上不热衷于培养和发展社区社会组织，遇事时倾向于找“听话的社区精英”强势代议，而不是主动找社区社会组织协商。在长期“官本位”思想的影响下，社区社会组织天然就缺乏协商民主的参与意识。

2.3社区社会组织参与社区协商程序缺乏保障

对好社区的判断不应仅仅停留于静态的权力、制度或秩序形态，而更应强调基于协商对话基础上，社会组织与多元主体嵌入社区行动场域的多元复合社区治理。协商民主获得合理和有效决策的根本保证就是其程序的合法性，然而社区协商是伴随近些年大规模城镇化而产生大量“非单位”住宅小区才兴起的一种社区治理形式，原有的一些法律制度对多元化社区主体参与社区治理和社区服务保障不足。现实中居委会或乡镇街道遇到需要解决的棘手问题时往往选择“好说话”的社区社会组织来参与协商，而不是选择将所有利益相关者一起协商;有时迫于上级文件要求或满足相关议事决策程序，临时强制安排几个体制内的人员或随机找几个“吃瓜群众”凑数代表相关方面参与形式上的协商决策。总体上看社区社会组织参与社区协商随意性较大，没有规范的制度约束，存在选择性、强制性和运动性特征。

2.4社区社会组织参与社区协商内容不清晰

2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》明确了社区协商内容主要包括以下5个方面：一是城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业;二是当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷;三是党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实;四是法律法规和政策明确要求协商的事项;五是各类协商主体提出协商需求的事项。当前社区社会组织参与社区协商内容层面的困境表现在协商议题缺乏规范性。调研中发现有的政府部门把社区社会组织看作被管理对象，总以为党和政府工作部署在社区靠行政命令一定能得到贯彻落实、自认为很多公共事务或公益事业都是政府说了算，不需要征求社区各主体的意见，存在“想协商就协商，不想协商就不协商”的现象。协商内容也较为单一，主要集中于在创建文明城区和卫生城区过程中小区环境整治等方面的议题。

2.5社区社会组织参与社区协商成果反馈机制不完善

社区社会组织参与社区协商的目的是为了解决群众的实际困难和问题，找到群众意愿和要求的最大公约数，促进基层民主健康发展。而有些社区是“为了协商而协商”，社会组织参与社区协商的形式重于实质，协商成果得不到有效实施，出现典型的“说一套做一套”。另一方面缺乏协商成果反馈机制，好的协商成果得不到激励，不好的协商成果得不到惩处和问责，导致协商成效“好坏一个样”。

3提升社区社会组织有效参与社区协商的途径

3.1加快培育和发展社区社会组织

社区社会组织是参与城乡社区协商的重要主体，加快培育和发展一定数量的社区社会组织是有效参与社区协商的基本前提。要达到民政部提出的“到2020年，社区社会组织培育发展初见成效”的目标，在当前环境下任凭社区社会组织自生自灭是难以实现的，需要各级政府的积极引导和扶持。首先，要培育社区社会组织孵化基地，建好社区社会组织成长摇篮。2018年8月，重庆市民政局为鼓励培育社会组织的创新机制发布了《关于社会组织孵化基地建设有关事宜的通知》，重庆市社会组织孵化基地建设成效初显，已成功打造青年社会组织孵化基地、重庆市妇女社会组织服务中心等特色孵化基地，孵化出壳青年社会组织、妇女社会组织近百家，同时还在江北、南岸、大渡口等区县打造三级社会组织孵化平台。如江北区北汇社工组织孵化基地采取“政府支持、市区共建、专业运作、行业监管、社会参与”的方式开展社工培训，有效提升了社区社会工作者的理论素养和专业水平。南岸区南坪镇着力构建“1+2+N”模式（“1”即街镇枢纽型社会组织，“2”即社区社工站、社区公益站，“N”即社区社会组织），助力社会治理创新。大渡口区社会组织实践园已成功孵化培育民办社会工作服务机构30余家。其次，要加大对社区社会组织资金扶持力度。资金是社区社会组织生存的基本资源，调查问卷“社区社会组织资金是否缺乏”的回答中高达92.7%的回答“是”，有的靠政府非常有限的财政拨款维持日常运转，有的连日常基本运转都成问题，无法开展正常的活动，更难以吸收足够的专业人才，从而严重影响其参与社区治理的能力。再次，要鼓励引导社会资金支持社区社会组织发展，推动基层政府将城乡社区服务纳入政府购买服务指导目录，有条件的地方设立社区发展基金会，为城乡社区治理募集资金。

3.2加强社区协商。激发基层参与活力

社区协商民主作为一种新型的民主实践，其政治逻辑寓于人民民主的内涵之中，城乡社区协商作为社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式，是城乡居民表达利益诉求、化解矛盾的重要渠道。社区协商的前提是社区各主体要有主动积极的参与意识和一定的协商能力，因此需要在全社会培育协商民主精神，通过宣传教育提高居民参与意识和社区归属感及认同感，增强居民和社区社会组织的协商能力。各利益主体之间通过对话、谈判、妥协等方式最终可以满足相关利益主体的不同利益诉求，通过多方协商后的公共政策更容易为各方所接受，具有更大的正当性和合法性，实施起来也更加顺畅。传统治理模式下政府那种“一家独大”的自说自话的独白、独行方式早已不能适应今天公共问题日益复杂化、多元化、个性化的变化趋势，这就需要政府与公众、与社会组织进行平等对话，倾听来自社会各方面的声音。如重庆市南岸区南坪镇汇雅社区社工站采取社区、社工、社会组織“三社联动”的方式为社区社会组织提供专业社工服务，培育和引导了一大批优秀的社区社会组织并充分发挥他们的组织优势和活力，这些社区社会组织通过志愿服务推动了社区协商自治，让其从“配角”变为了“主角”，由“观众”变为了“演员”。提升协商主体合理性也是保证社区协商取得良好成效的重要前提。对于专业性、技术性较强的事项，可以邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与，合肥市在城乡社区协商中协商主体“8+X”模式值得借鉴。

3.3完善社区社会组织参与社区协商的保障机制

社区协商主体间关系的构建是一项系统工程，必须走法治化的轨道，需要通过顶层设计健全相关的制度保障机制。社区协商的合法化幻想通过一次成功协商就可以一劳永逸地解决是不切实际的，必须通过常态机制下各方长期实践才有可能达成。城乡社区协商最主要的是人民群众按程序规范，充分表达自己的权益，沟通和协调不同的利益和观点，通过适当的机制达成共识，形成决议并加以实施。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》为推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化指明了方向，在具体实际中还需要及时纠正一些不合时宜的观念和体制。首先要合理平衡和定位政府、社区组织、居民等多元社区治理主体之间的关系。在坚持党的领导前提下，要积极转变政府职能，合理让权于社会，通过政府购买或委托等形式逐渐由社区管理和公益服务的唯一提供者转变为保证者，形成政府主导、社会参与、民众受益的社区治理新格局。二是要强化社区社会组织的独立性，推进社区社会组织“去行政化”。三是对相关法律法规进行补充和完善，力求做到保护社区社会组织的合法权益与依法监督社区社会组织活动的有机统一。

3.4整合细化社区社会组织参与社区协商的内容

社区社会组织参与社区协商的内容具有议题多元化和内容全面化的特征，在拓展议题范围的同时还需要将社区实际情况与居民需求相结合，通过整合细化打破单一性质议题格局。内容在微观上要关注社区居民反映强烈的最直接、最现实、最紧迫需要解决的困难矛盾纠纷，在中观上要关注与居民的高品质生活相关的公共公益事务，在宏观上要关注社区未来发展及社区自治发展的方向。在协商内容的征集时要以平等、理性、包容、公开为基本原则，在对协商议题按相关程序进行甄别时需要参与协商主体素质的提升和专业社会组织的协助才能选出有价值的协商主题。

3.5建立协商成果运用反馈机制

“十八大”以来的基层协商民主创新蕴涵着顶层设计与基层经验的双向互动，在顶层体系化设计的动力来源之外，基层协商民主的推进也更多地关注基层实际与群众的需要。建立以居民为导向的协商评价制度是实现社区协商治理规范化和科学化运行的长远之策。社区社会组织参与社区协商成败的关键是看各方认同的协商成果是否得到有效的运用。要建立协商成果运用评估激励机制，对协商成果要公开公示，协商成果的运用实施要主动接受各方监督。地方政府要引导那些致力于社区发展、项目意识强、讲诚信的社区社会组织完善自身发展规划和品牌塑造，严格将协商成果运用评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据和条件，对于存在问题的组织及时提醒和帮助纠正，对于不履行协商义务或严重失信的社区社会组织要给予相应惩处和问责。