林业“三变”改革的障碍及其消解

孙业强

摘要：指出了林业“三变”改革是近年来农业供给侧结构性改革以及集体林业综合改革试验中涌现出的新型改革模式。改革可能存在经营主体培育困难、资源资金确权困难、林农股东与经营主体信任问题以及经营收入分配问题等多种障碍。提出了地方政府需要在改革推行中重视这些障碍，并因地制宜地采取措施。

关键词：“三变”改革经营主体障碍

中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）15-0212-03

1引言

林业“三变”改革是近年来农业供给侧结构性改革以及集体林业综合改革试验中涌现的新型改革模式。所谓“三变”，是指林业的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。具体来说，村集体将集体所有的土地、林木等资源，通过人股的方式盘活利用;在不改变资金使用性质及用途的前提下，集体经济组织将自有的资金和各级财政投入的扶持类、发展类资金作为股金人股经营主体;农民以个人的资源、资金、资产、技术等入股经营主体，成为股东，参与分红。

贵州省六盘水市是全国最早实施“三变”改革的地区。其改革成效受到了媒体的关注和林业主管部门的重视。据报道，改革4年以来该地区从根本上解决了资源、资金、农民三大要素分散的顽症，激活了当地农村发展的内生动力。目前，在各地政府的推进下，林业“三变”改革正在全国很多地方推广。“三变”改革的形式多种多样，但改革的成效是否都如预期，目前尚无定论。任何一项大的改革，都是对过去体制机制束缚和路径依赖的挣脱，这种挣脱必然存在着一定的阻力。要想改革获得成功，必须了解并分析其障碍因素，并在改革进程中消解这些障碍因素。本文拟初步探究此议题，以为开展“三变”改革的各地提供参考借鉴。

2“三变”改革的障碍因素

2.1经营主体的培育障碍

“三变”改革与20世纪末我国国有企业改革类似，就是要实现股份制。但股份制改革本身是一种形式，并不是改革的终极目标。“三变”改革绕不过去的第一个问题是谁来带头、谁来经营、谁来赚钱。在目前的改革中，培育经营主体往往作为改革的靠后步骤，似乎经营主体问题没有那么重要。比如，有地方将“引企业”放在“摸资产、定身份、折股份、成立组织、选产业”之后进行。但事实上，无论是林业，还是农村的其他产业，有眼光、有能力、有胆识的经营人才和有意愿、有实力、有规模的经营主体是最缺乏的。培育市场经营主体理应是第一位的。西北农林科技大学的农业经济理论专家王征兵教授指出，“农村绝大多数精英已经进城创业，农村集体经济面临经营管理人才缺乏的困境”。笔者所在的乡镇，农村中的能人绝大多数已经进城，农村中缺乏具备敏锐的林业相关产业市场嗅觉和科技能力的人。在“三变”改革实施之前，无论是企业、合作社还是家庭农场，其产权结构是简单的（主要是私营），经营动机和形式是清晰的（主要是小范围内的农民合作赚钱），经营所得的分配是容易的（主要是少量农民自主分配共担风险）。而集体经济经营主体的管理难度和经营复杂性加大，某种程度上是不利于培育强有力的企业、合作社抑或是家庭农场的。这种经营主体的培育障碍需要在改革中有充分的认识。

2.2资源资金的确权障碍

“三变”的核心在于明确产权，没有确权就没有产权，没有产权就没有股权，因此确权是改革中难度最大的一点。第一，林业相关资源本身有限且各地差异较大。当前，一些林业“三变”改革推行较为顺利的地方主要是将森林资源、风景名胜、古树名木、自然风光、可用于种植经济林木的土地作为资源转变为股份。但绝大多数农村的集体林不具有旅游开发价值，森林砍伐在绝大多数地区也不被允许，适于种植经济林的土地在“三变”之前就已经被农民充分利用。林业相关资源总体是有限的，转变为股份的价值在很多地方并不大。第二，林业相关资源的确权在心理上存在一定障碍。土地经营权以及自然资源“值多少钱”？这个问题的回答尽管可以引入第三方评估，但更多需要农民和经营主体之间的博弈。农民对于权利的心理价位往往变化幅度较大。在没有“三变”时，这些分散的资源需要农民大幅度投入才有产值，因此可能“不值钱”。但一旦有了经营主体与之交易谈判，其心理价位极可能水涨船高。第三，林业相关资源的确权在技术上存在一定障碍。一方面，集体林资源“值多少钱”的问题，与资源变为产品后的销路有极大关系，销路好才能让资源“值钱”，而销路在确权时还不明确，因此，林业相关资源的确权有技术困难。另一方面，农民个人的技术技艺、劳动力、知识产权等协商折价为技术股、管理股存在技术困难。这种确权本身就存在极大难度，避免不了“道德风险”问题。

2.3两权分离的信任障碍

“三變”改革中，除一些地方实施以专业化企业为主导的模式外，绝大多数模式是农民将各种资源入股成为股东，拥有所有权;村集体经济负责人往往成为实际经营者，拥有经营权。但这种两权分离并不彻底。与现代企业管理中“董事会领导下的总经理负责制”中股东不参与实际生产经营相比，林业“三变”后的股东仍然部分参与实际生产。这种两权分离状态必然会导致信任障碍。一方面，农民对于村干部经营信任度不足，他们担心有造假账、虚领报酬、吃回扣等损害股东利益的行为。农民对农村集体经济财务的真实性、客观性和透明度表示怀疑，这是他们对参与“三变”改革积极性不高的重要原因。另一方面，经营者对于农民的履约意识信任度也不高：农民股东看不到及时回报会不会撤资？会不会将资源转于他人或转做他用以致于影响经营活动？取得了经营收入后农民股东会不会违约要求获取更高回报做“一锤子买卖”？这些问题的答案目前看起来并不一定令人乐观。因为统分结合的双层经营体制在过去“分得彻底、统得不够”，使得小农意识在农村很有市场。而意识问题我们向来就不能期望其在朝夕之间改变。相互信任障碍问题在过去的农村改革中已经出现，在“三变”改革中不能奢望不会出现。

2.4经营收入的分配障碍

“三变”后的主要经营形式——集体经济中，还存在一定程度的分配障碍。像华西村这样过去较为成功的集体经济，都有一个强有力、有权威的带头人。农民相信这样的强力带头人，因此也会服从其分配策略。但在绝大多数集体经济中，并不存在这样的强力领导人。“三变”改革中，每个农民贡献的方式不同，有的投入资产多，有的投入资金多，有的投人人力多，每个人都希望自己的要素回报高一些。所以，集体经济即使赚到钱，如何合理分配也存在障碍。另外，经营回报中拿出多少分红？多少留作发展基金？分红资金中，多少用于资产分红，多少用于资金分红？总利润中，应该拿出多少奖励员工？这些分配问题显然也不好解决。“三变”改革的一个目标是让分散的资源尽可能发挥作用，形成规模效应。但“船小好调头”、“大有大的难处”。林农有加入经营实体的自由，也有退出的自由。分配不好尽可能导致退出，使得“三变”改革实效可能会打折扣。

除上述障碍外，“三变”改革如何与农村的家庭联产承包责任制有效结合，如何让政府投入的扶持性资金发挥真正作用，如何“稳民心”讓林农真心实意地在改革中做出贡献以获得稳定的收入，等等问题，都需要在实践中解答。总的来说，“三变”改革中的障碍因素必须得到重视。

3改革障碍的消解之道

尽管存在前述障碍因素，笔者认为，“三变”改革的总体目标是明确的，是可以通过做大蛋糕让林农得实惠的，因此改革的大方向是积极的。当前需要做的是尽可能采取措施让前述障碍因素的影响降至最低。结合各地实践，笔者认为需要从如下几个方面着力以推进改革。

3.1将引进专业经营实体作为重中之重

各级林业重点龙头企业是林业供给侧结构性改革的引领者，是现代林业发展的示范者，是中国特色社会主义新时代发挥林业生态效益、社会效益和经济效益的重要微观经济主体，对于促进绿色发展和林业现代化建设，推动林业产业转型升级、区域经济发展和农民增收致富具有重要作用。农林产业经营中规模过小的问题不能完全依靠“分散+分散一大规模”的方式开展，引进专业经营实体可以发挥龙头作用，让“分散×分散一大规模”，产生乘数效应。专业经营实体摸爬滚打于市场经济中，熟悉市场需求，懂得各个生产要素的最佳组合。没有专业经营林农产业的龙头企业，就不可能有真正能产生利润的规模效应。因此，引进龙头企业是“三变”改革的重中之重。可以通过奖励、优惠、合作等多种方式来引进这些企业，地方政府和林业主管部门可以充分发挥作用。

3.2充分发挥基层智慧解决确权问题

龙头企业的引领是吸引林农参与“三变”改革的条件。在确权过程中需要充分发挥基层的、民间的智慧，同时不能脱离法律框架。在“三变”改革实践中，实施效果较好的地区在确权环节无不是充分发挥基层智慧的。比如，陕西省在实施改革中，涌现出多种确权模式，榆阳区赵家峁村的“三变”+现代农业+乡村旅游;蓝田县董岭村的“三变”+合作社+乡村旅游;蓝田县簸箕掌村的“三变”+上古文化+乡村旅游;洋县草坝村的“三变”+有机农业+乡村旅游;渭南市临渭区天留村的“三变”+金山银山+乡村旅游;礼泉县袁家村的“多变”+农产品加工+乡村旅游3。可见，什么资源可以变为股份、以哪种形式人股等等问题都可以因地制宜、因时制宜，不宜由政府机构统一确定。地方政府在“三变”改革中应起的作用是引企业、保公平和提供制度保障。

3.3以法治引导改革中的信任和分配问题

信任障碍主要是由利益的可能受损方得不到及时有效的补偿造成的预先心理问题。因此，将法治作为“三变”改革的治理之道是非常必要的。首先，在改革启动时就要通过明确的合同来约束农民股东以及经营方，做到有法可依。其次，在改革过程中，需要进行相关法律的普及，让农民股东和经营方都了解违约的成本大小、以及其他的违约责任，做到有法必依。第三，地方政府需要有一定的超脱性，尽可能不参与实际的经营活动，而是要成为改革启动中双方的牵线者以及改革过程中问题的仲裁者，做到对于问题有预案。第四，不能让“三变”改革承担过多的职能，比如扶贫只能是“三变”改革的目标之一，但不是主体目标。地方政府在改革中只能承担有限责任。地方政府可以有意识地将分配照顾到更多贫困群体。分配过程中的问题还是需要在协议框架中解决。

4结语

“三变”改革是一项牵一发而动全身的改革，对于农业供给侧结构性改革以及集体林业综合改革试验都是一项新事物。认识到改革可能存在的障碍，对于改革顺利进行是有积极意义的。笔者提出的这些障碍，可能其存在的形式和程度多种多样，有的说法也可能不太成熟。各地在推行改革时，应因地制宜地看待障碍并采取适当的应对措施。