洞口县县级生态公益林建设问题及保护机制探讨

刘怡慧，金 珍

(1.湖南省洞口县林业局，湖南 洞口 422300；2.湖南省洞口县花古街道林业站,湖南 洞口 422300)

1 引言

生态公益林是指为了对生态环境进行有效的维护以及改善、保持生物的多样性、满足人类社会以及生态需求、实现可持续发展而建立的公益性的森林。近年来，随着社会经济水平的不断提高，生态环境问题日益突出[1]。2001年洞口县启动了国家级重点生态公益林试点工程，经过多年的努力，公益林建设取得了明显的成效，在涵养水源、保育水土、固碳释氧以及保护生物多样性等方面发挥了重要的作用，如何进一步做好生态公益林的建设以及管理工作成为了迫切需要解决的问题。

2 洞口县生态公益林基本情况

洞口县位于湖南省邵阳市，其总面积218401 hm2，其中林业用地面积131204.9 hm2，林业用地中：有林地122518.9 hm2、灌木林地4351.7 hm2、疏林地309.8 hm2、未成林造林地5450.3 hm2、无林地和宜林荒山3104.6 hm2、苗圃地和辅助生产林地131.1 hm2。其森林覆盖率为59.02%，林木绿化率为60.05%；活立木总蓄积量为1014万m3。

洞口县有国家级公益林36287.7 hm2，按生态区位分包括：资水两岸3459.7 hm2、军事禁区1026.6 hm2、荒漠化和水土流失严重地区19392.9 hm2、其它上述范围外2001年试点地区12408.5 hm2。共有省级公益林37046.3 hm2，按生态区位分包括国家级森林公园6170.1 hm2、生态型国有林场4933 hm2、高速公路两旁1543.7 hm2、铁路两旁1185.9 hm2、县城周围3268.8 hm2、其它(石漠化地区)19944.8 hm2。公益林占林地总面积55.9%。

3 洞口县生态公益林建设现状问题

洞口县2001年启动国家级重点生态公益林试点工程并全面实施森林分类经营，最初区划界定公益林28993.3 hm2，至今进行了两次公益林补充区划和调整，规模扩建到73334 hm2。洞口县公益林保护建设工程历经18年，通过不断探索和实践创新，以实现保护与发展双赢为目标，通过产业发展多元化和财政补贴常态化等措施为民增收，政府累计投入生态补偿1.5亿元，发展林下经济和生态旅游收益2亿元。洞口县建立了生态保护长效机制，管理机构健全，建立了完备的规章制度和力量充足的管护队伍，在公益林资源管护、补偿资金管理等方面做了大量行之有效的工作，使得森林资源持续增长，森林覆盖率大幅提高，森林景观明显改进，生态旅游迅速发展，从森林固碳释氧、涵养水源和保育水土等方面评估产生生态价值176.1亿元[2]。这些卓有成效的工作，促进了洞口县生态环境的不断改善，获得“中国绿色名县”、“全国生态文明先进县”的荣誉称号。面对新的形势和任务，洞口县生态保护建设工作还存在一些问题和不足，主要体现在以下几个方面。

3.1 生态公益林补偿标准较低，保护与发展矛盾还较突出

目前洞口县公益林补偿标准251.25元/(年·hm2)，与经营商品林每hm2年纯收益1500元左右的差距还很大。社会受益、林农受损的事实存在，不少林农对生态保护有消极抵触思想，公益林资源管护不尽力，公益林造林培育不投入。生产建设破坏公益林现象时有发生，生态保护全民共识和积极参与的效果不甚理想。

3.2 生态公益林区划界定整体布局欠佳，重数量不重质量

洞口县资水两岸、高速公路两旁、省道两旁、石漠化地区、森林公园等一些重要生态区位内及新建怀邵衡铁路两旁有不少林地未区划为公益林，因当时区划界定时技术条件所限，为满足规模需要，一些不符合生态公益林区划范围和条件的林地反而被区划为公益林，突出重点不够、集中连片不足、整体布局欠佳。

4 洞口县县级生态公益林保护机制探讨

从“必要性可行性分析、区划界定、保护管理、经济补偿、确权登记”等方面对县级公益林保护机制的建立进行研究和探讨。

4.1 洞口县县级生态公益林建设的必要性和可行性

随着社会经济发展，在新的形势下党和政府对生态保护建设提出新的任务，人们对生态环境也有了新的需求。笔者认为县级生态公益林保护机制建立适应新时代发展要求，能有效解决省级以上公益林保护建设中的不足和短板，加快推进生态文明建设。洞口县县级公益林保护后备资源丰富，据调查，2017年公益林完善落界从国家级公益林范围剔出荒山荒地和工矿废弃地770.6 hm2；“G60沪昆高速、洞新高速、邵怀衡铁路、G320国道、S220和S221省道”两旁可视范围内商品林2539.3 hm2；石漠化综合治理区域内商品林地12166.7 hm2；平溪江湿地公园、月溪省级森林公园、大湾省级森林公园内商品林地336.3 hm2；“回龙洲、洞口塘、龙眼洞、半江、蔡锷公馆、74军湘西会战烈士纪念塔”等风景名胜区商品林203.5 hm2。以上林地处于相对重要生态区位，是生态修复治理、生态廊道建设、石漠化综合治理、生态旅游发展的重要地段或区域，纳入县级公益林使全县公益林规模增加到89350.4 hm2，公益林与林地占比提高到68.1%，公益林整体布局趋于合理。

4.2 县级生态公益林区划界定办法

县级公益林的区划界定以适应新形势下洞口县社会经济发展和生态保护需要为目的，对省级以上公益林区划界定进行合理补充，保障洞口县国土生态安全，以形成“山、水、路、城、村”的城市格局和“两区三横四纵”的生态布局为发展方向。两区是罗溪国家级森林公园风景区和东南部石漠化综合治理区生态区域；三横是“320国道、G60沪昆高速和资水平溪江”生态红线，四纵是“雪峰山脉主山脊、洞新高速、省道S220、省道S221”生态廊道。

4.2.1 县级生态公益林区划界定应坚持的原则

坚持生态优先、科学区划的原则。确保林地和森林资源安全，科学区划洞口县县级生态公益林，确保全县江河流域、中小型水库、交通干线、湿地保护区、森林公园、水土流失严重地区生态安全。

坚持因地制宜、突出重点原则。按照生态保护功能需要确定区划重点。

坚持合理布局、集中连片的原则。对相对集中连片的区域进行科学合理地布局区划，实施保护和管理，发挥最大的生态效益和社会效益。

坚持尊重自愿、维护稳定的原则。尊重林权所有者和经营者自主权，维护林权的稳定性，保证承包关系的连续性[3]。

4.2.2 县级生态公益林区划界定范围

县级公益林的区划界定对象为全县范围内的林地，不包括辅助生产林地和苗圃地。主要包括符合国家级、省级公益林区划范围和条件未列入省级以上生态公益林的林地；县域内名胜古迹和革命纪念地的林地；河流流程大于50 km的支流两岸第一层山脊以内或平地500 m以内的林地；大中小型水库正常水位周围第一层山脊以内或平地500 m以内的林地；铁路、高速公路、国道、省道两旁第一层山脊以内或平地200 m以内的林地，县城周围10 km以内的县乡道两旁各100 m范围内的林地；山体坡度大于36°、土层瘠薄、岩石裸露、森林采伐后难以更新或森林生态环境难以恢复且集中连片150亩以上的林地；退耕还林项目营造的生态林；县人民政府认为可区划县级生态公益林的林地。

4.3 县级生态公益林经济补偿

目前，森林碳汇等公益林市场化补偿机制尚未充分发育，社会力量没有广泛参与生态保护建设，生态公益林补偿仍然单一依靠政府投入。

因此，建立县级生态公益林补偿机制，一是政府投入要有基本保障，县级生态公益林补偿标准应不低于省级以上生态公益林补偿标准。二是要加大补偿要素与标准、补偿流程与对象、补偿方式与资金来源等方面的探索研究，建立和完善生态补偿的市场化模式。三是生态公益林优先实施“森林抚育、工程造林、封山育林”等财政补贴工程实行项目补偿。四是要加大非木质利用的研究和探索，利用优材更替、树种结构调整实行限制性的木质利用，把改善林分质量与科学利用结合起来，增加林农的收入和社会木材的供给。五是积极引导林农发展林下经济和生态休闲和旅游，引入社会资金进行保护性开发，合理开发利用县级公益林资源，为民增收，进一步调动农民参与生态公益林管护的积极性。

4.4 县级生态公益林确权登记

公益林确权是科学管理公益林的基础，应当以完善集体林权制度改革为契机，与不动产登记工作同步，逐步完善公益林确权登记的准确率，及时处理好林权纠纷，修改以前的发证错误，从量变到质变，保证公益林区划准确，权属明确，补偿精确。