林业有害生物社会化防治探析——以安徽省合肥市为例

周安云

(合肥市森林病虫害防治检疫站，安徽 合肥 230000 )

1 概述

林业有害生物的有效防治是林业健康发展过程中的重要一环，而林业有害生物的社会化防治是必然趋势。目前，各地政府大力推行以政府购买社会化服务的形式来推进林业有害生物的社会化防治。政府购买服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，建立政府购买公共服务机制。相对林业有害生物防治来说，就是原来由政府直接实施的生态林、公益林等重大林业有害生物灾害的应急措施，转变为通过政府采取招投标的方式确定防治公司和防治专业队对突发林业有害生物灾害进行专业处置，建立起政府部门出具经费并监管而防治行为由专业的防治公司全权负责的新模式，实现林业部门职能由具体防治向执法监管和公共服务转变[1]，这是建立林业有害生物社会化、专业化防治的新机制、新举措。国家林业局在2011年出台的《关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》中，明确提出“推进社会化防治”的要求；2013年9月，国务院专门印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确指出要在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度、建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,这些政策的出台,表明国家在政策层面对林业社会化防治工作提供政策上的支撑和指导,对推进林业社会化防治的落实发挥了巨大作用。在林业有害生物社会化防治准备实施实施过程中，应该结合当地的实际情况，充分分析可能和已经发生的问题，并采取合理的对策加以预防和纠正。

2 客观准确地分析林业有害生物社会化防治现状

目前，全国范围内已经有部分城市实行林业社会化防治试点，已经实施林业社会化防治的地区应该总结其实施成效和存在的问题并加以纠正，而对于未实施的地区，应该充分吸收已实施地区的经验和不足，以便于为以后实施林业社会化防治作积极的准备。

2.1 比较实施林业社会化防治实施的成效

以安徽省合肥市为例，自实施林业有害生物社会化防治以来取得了一定的成效并形成了积极的态势。

合肥市作为安徽省会城市，作为试点城市，林业有害生物社会化防治起步于2012年，历经6年的发展，目前社会化防治已成为林业防治的主要手段。仅2018年，合肥市林业有害生物社会化防治面积146.26万亩次，其中防治美国白蛾144.16万亩次,含飞防100万亩次，防治松材线虫病及松毛虫面积2.1万亩次；投入财政资金2286.4万元，其中，美国白蛾防治工程项目投放资金1846.6万元，松类综合防治项目投入资金440万元；社会化防治包括预报预测类、除治类、综合防治类等；防治对象包括食叶害虫、蛀干害虫、重大林木病害及除治等；防治措施包括生物防治、化学防治及综合防治等。全市林业有害生物社会化防治全部采用工程招投标形式落实，2018年实施的林业社会化防治项目26个。林业社会化防治企业呈现多元化，2012年，全市有防治资质的企业只有1家，而到2018年，全市已经有13家企业取得防治资质并开展防治业务。防治企业呈现出多元化多经营态势，经营范围涵盖了农业植保服务、园林养管、通用航空、苗木生产、林业勘察调查等。这些本地企业中很多是通过拓展经营范围后取得防治资质，同时外来的企业参与本地市场竞争也逐年增加。

2.2 及时总结林业社会化防治实施后产生的趋势

安徽省合肥市在实施林业社会化防治数年来，产生了一些积极的趋势。

林业社会化防治范围和领域不断扩大。2012年，合肥市仅有1万多亩杨树片林实行承包防治，2018年，全市仅美国白蛾社会化防治面积已达142万亩次，防治规模呈现跳跃式增长。全市的林业有害生物社会化防治区域也由1个区发展到全市，服务领域从单一的防治拓展到病虫害监测防治、应急除治、项目监理等领域，服务形式上既有集“查、防、除”于一体的综合承包模式，也有单次防治作业、项目监理等专项服务模式[2]。

林业社会化防治已成为林业有害生物防治的主要方式。2012年，合肥市只有包河区将杨树食叶害虫作为防治工程项目推向社会开展招投标落实专业防治，而随着林业社会化防治工作的深入，目前各级政府把社会化防治纳入政府采购目录，涉及到财政投入的防治项目，基本都是以招标方式落实承接主体。到2018年，全市已基本形成林业防治项目市场化运转的局面，仅以林业主管部门推向市场的林业防治项目就达26个。

以林业社会化防治的客观需求为导向，投入的财政资金逐年增加并得到了合理利用。2012年，全市投入的财政资金仅30多万元，而在2018年则达到了2286.4万元，并根据社会化防治的导向重点投入到美国白蛾、松材线虫病等重大林业有害生物防治上。2019年，全市纳入财政的林业社会化防治预算项目30多个，投入防治资金预算达3000万元，比2018年增长33.7%。

政府购买服务的市场初步形成。通过几年的快速发展，合肥市在社会化防治过程中，逐步摸索出按招投标法或政府采购法要求落实承接主体的新方法，把林业社会化防治项目列入政府采购目录，建立了企业资质准入制、专家会商制、第三方监理机制等，总体上，较为完善的林业社会防治市场基本形成。

2.3 客观真实地总结林业社会化防治实施过程中存在的问题

在林业有害生物社会化防治的实施过程中，难免会出现一些问题，及时发现问题并加以纠正，才能更好地实施林业社会化防治工作，仍以安徽合肥为例，在实施林业社会化防治工作的数年来，存在着亟需解决的一些问题。

林业有害生物社会化防治项目采购需求编制标准缺失。采购需求(如技术参数)是采购活动的源头，是采购评审、合同签订和履约验收的重要依据。科学、完整地编报采购需求(技术参数)，是优质高效完成采购任务的前提[3]。作为林业社会化防治项目，如何从专业的角度编制项目采购需求，不仅有利于项目的实施、验收、监督，同时可减少财政资金无效投入。目前合肥市实施的编制依据主要按总量承包的方式，这种粗放的方式不利于项目的价格组成和实施过程的验收，同时也经常造成对施工单位无法监管和缺乏实施效果验收依据的状况。

林业有害生物社会化防治项目定价机制滞后。林业社会化防治向市场化转变虽然较快，但仍然没有建立起明确的定价机制，更没有建立起定期向社会发布动态参考价信息体系的机制。林业有害生物社会化防治项目实施过程涉及到材料费、人工费、机械费、税费、措施费等没有可供参考的定价标准。在实际操作过程中，林业技术人员只能按实施项目的规模总量来进行定价，这种定价方式已不能适应市场化要求，也造成了采购项目的控制价组成差别大、合理性差。

林业有害生物社会化防治过程中的监督不到位。社会化防治项目在实施过程中，由于各地森防机构人员少，对实施过程中的现场监督、实施方的物资投放、机械入场、防治人员到场等过程中的实施情况缺乏有效的监督；实施单位时有伪造现场施工记录、不按施工方案要求进行施工的情况，时常有实施单位虚报工程量、偷工减料情况出现。

防治企业间防治能力差距较大。防治能力包括企业设备、人员技术力量、防治经验、现场施工处置等有关水平体现。全市防治企业在这些指标上还存在严重的不平衡，有的防治企业设备少、技术人员少，只能进行简单的低水平的防治项目操作，有的防治企业存在临时性雇佣技术人员、借用防治设备，自身能力和水平严重不足；合肥市本地相关防治企业与外地企业也存在较大的差距，仅从2018年实施的美国白蛾飞防项目实施来看，本地企业承担飞防项目经验明显不足，设备配置、人员组织、现场指挥、方案制定与外地飞防公司存在明显的差距。

3 探索和完善林业有害生物社会化防治机制

结合林业社会化防治试点地区的积极成效和存在的问题，不断探索和完善林业有害生物社会化防治机制，毫无疑问对促进全国林业健康有序的发展有着非常重要的作用。

3.1 建立配套的管理机制，加强对防治企业的管理

林业社会化防治市场形成的时间不长，对防治企业的管理仍是薄弱环节，林业主管部门单一化管理缺乏政策支撑。林业行业主管部门要联合发改、财政、人社、工商等相关部门制订和完善防治服务组织资质等制度规范，探索专业委员会认定和管理社会化防治企业资质的新模式，构建防治资质认定及年审的信息化管理平台，建立健全社会化防治企业信用评价、项目质量管理体系等配套体系[4]，加强对当地防治企业的规范化管理。通过管理机制的建立和动态管理，进一步促进企业管理水平的提升、参与防治能力的增强，形成市场化运作、合同化管理、专业化防治的社会化防治机制。对一些符合国家政策导向的防治企业，通过政策引导、基金补贴、人员培训等措施，壮大企业规模和提升防治水平，建设一批能独立开展综合防治特别是飞防作业能力的综合防治龙头企业。

3.2 加快政府部门职能转变，拓展社会化防治市场

林业社会化防治起步晚，市场化程度不高，地方检疫机构没能很好地从政府的管理职能中转变过来，集“运动员”、“教练员”、“裁判员”于一身的多重角色现象仍有存在。转变林业检疫机构相关职能就是在科学划分政府、部门、社会之间的职责和分工的基础上，将除法律法规规定的检疫执法、监督管理等职能外，采取市场化方式提供、社会力量能够承担的防治服务事务归位于市场和社会，加快形成“政府主导、部门组织、社会参与”的林业有害生物防治工作格局[5]，以便检疫机构更好地集中精力做好检疫执法、预报预警和行业管理，以及作业监管、科技推广、技术服务等工作，具体的专业的防治工作由专业的防治企业完成，建立起活跃的社会化防治市场。对非政府承担防治任务的林业项目，通过出台财政补贴方式鼓励其推向林业专业化防治市场，形成全社会林业有害生物的防治专业化、市场化。

3.3 建立合理的林业社会化招投标配套标准

林业社会化防治招投标制度是政府购买服务必备制度，在制定合理符合林业社会化防治特点的采购制度的基础上，加快建立以下几个标准。一是建立林业社会化防治采购需求编制标准。由于林业行业的特殊性，社会化防治内容广泛，不同的服务需求，要求的服务方式、技术标准差异性大，当前部分地区的社会化防治市场已基本形成，为了更好和规范性地指导全国社会化防治市场，应由国家林业部门牵头，组织行业专家，在大力开展调研的基础上，联合相关部门，依据《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规，适时制定和出台针对林业行业性质的社会化防治采购标准，指导全国社会化防治市场。同时，各级地方政府的林业主管部门应先行先试，依据开展社会化防治项目总结的经验，参考农业、水利等相关行业实施社会化工程模式，探索分类型、分内容的有关林业社会化防治项目实施的标准，制定适合本地林业社会化防治采购需求规范标准，为更好地推进本地林业社会化规范行为提供依据。二是建立动态的价格机制，指导防治市场。林业社会化防治控制价格的组成，涉及到防治项目的各个方面。应在建立起合理的、规范的采购标准基础上，依据采购需求标准，建立起合理的价格机制。这就要求与当地的发改部门联合，在搞清楚林业社会化防治项目实施规模与主材市场(如药物)需要量、机械投入和使用频率、人员组成、投入的劳动量、措施费用等和市场价关联的基础上，制定林业有害生物防治项目成本管理办法，定期发布林业有害生物防治相关产品和服务参考价。三是建立本行业的专家库。由于林业专业性较强，行业特殊，专家参与的工作主要有招投标评审、服务组织等级评价、林业有害生物灾害勘查和防治效果评估中的决策等方面，建立起符合本行业特征的专家库是做好防治工作重要一环。

3.4 加强监督体系建设，保证防治工程质量

社会化防治在以招投标方式落实承接主体的同时，加快工程监理制建设，是实现管理、监督和实施三方相分离的重要一环，是保障防治市场依法、公平、有序健康发展的有效举措，也是保证防治质量的重要环节。一要加快林业社会化防治项目监理库建设。由于林业社会化防治项目投资额度较小，监理人员的工作量大，在实施公开招标监理单位过程中，常出现监理单位参与竞争积极性不高，造成流标现象较多，影响了工程实施进度，造成第三方监管缺失。为此，要针对林业社会化行业特点，适时建立监理单位库，通过抽签方式在监理库落实监理单位更快捷，也减少了工作成本；同时，对监理单位按照有关制度，建立绩效评价机制，实行动态管理。二要建立施工项目实施方案审查制。施工单位在中标后，应及时按要求编制组织施工方案，施工方案要同时报监理单位、建设单位进行审查，审查的目的主要是看施工单位是否按防治工程规范、签证的合同内容组织施工，包括项目实施过程中的设备投入、人员组织、作业设计、项目管理、安全措施等是否按要求落实到位。三要建立监理人员现场负责制。监理人员在合同赋予的权限内，全面负责受委托的监督管理工作，承担相应的法律责任，把监理单位落实的监理责任纳入到监理单位信用评定体系中，建立监督负责制、责任追查制。四要建立项目档案管理制度。档案是整个防治过程中的重要痕迹，是审查采购过程、方案设计、施工过程、监督过程、验收结果的全部资料的汇集，是事后监督重要依据。档案管理应包括行业主管部门、防治企业、监理单位三个方面的资料汇编，并做好及时归档，纳入行业主管部门的专项档案类永续保存。

4 结语

林业有害生物的社会化防治是必然趋势，本文结合安徽省合肥市数年来试点实施林业社会化防治工作实际，分析了林业有害生物社会化防治工程项目实施过程中的一些共性问题，并提出了用以解决该类问题的诸如通过加强配套制度建设、加快市场化进程及加强监督管理等具体措施。文中提出的共性问题和解决措施对于其他地区林业有害生物社会化防治的有效实施具有一定的参考和实用价值。