新形势下建设项目竣工环境保护验收常见问题与对策

宋雁辉，王金凤，马 丽，钟正燕

(1.云南省环境工程评估中心，云南 昆明 650032；2.北京华恒基业野生动植物专用标识技术服务中心云南分中心，云南 昆明 650034)

1 引言

为深入贯彻落实国务院简政放权、放管结合、优化服务的重要部署，《建设项目管理条例》取消了建设项目竣工环境保护验收行政许可，改由建设单位自行组织完成竣工环境保护验收工作，建设项目单位在组织自主验收工作中出现了一些新的问题，主要是建设单位责任意识，验收程序、验收内容，验收监测(调查)质量等方面。因此，为有效指导建设单位自主开展竣工环境保护验收工作，有效应对衔接好这一重大改革，继续发挥竣工环境保护验收作为环境影响评价制度、“三同时”制度、环境污染防治和防止生态破坏的抓手作用，需加强建设单位自主开展竣工环境保护验收工作的研究。

2 建设项目竣工环保自主验收重要性

取消建设项目竣工环境保护验收行政许可并不是取消竣工验收，这是生态环境保护主管部门围绕放管结合、优化服务的重大举措，建设单位自行组织开展竣工环境环保验收工作，生态环境行政主管部门对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况及其他环境保护措施落实情况进行监督检查，此举进一步理顺了验收工作责任主体，明确了建设单位的主体责任，更好地发挥竣工环境保护验收工作作为建设项目防治污染和生态保护的积极作用。

《建设项目环境保护管理条例》规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收；其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。因此，竣工环境保护验收是我国环境管理不可或缺的一个重要环节。

由于建设单位在实际执行过程中对环保法律、法规和政策理解不够，对验收的管理要求和技术要求的把握性不够专业，导致很多建设单位仅把环保验收流于形式，不能在验收自查过程中发现问题，解决问题，给后续环境保护工作留下隐患。若建设单位主体责任落实不到位，如配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，或者在验收中弄虚作假，或未依法向社会公开环境保护设施验收报告等情况，直接负责的主管人员和其他责任人员将被处于高额罚款，造成重大环境污染或者生态破坏的，将被处于停止生产、使用或者关闭的处罚。

3 建设项目自主验收

2017年10月1日开始施行建设单位自行组织竣工环境保护验收工作，原环境保护部陆续出台了《关于实施建设项目竣工环境保护建设单位自行验收管理的指导意见》《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》等指导性文件，2018年5月15日生态环境部发布《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》，进一步明确了验收自查、监测技术、方案和报告编制、验收程序等内容。

3.1 竣工环境保护验收的依据

现行的生态环境保护法律法规、规章制度，制定发布的竣工环境保护验收规范，环境影响报告书或者环境影响报告表，及其行政许可批复文件、工程竣工验收报告等材料。

3.2 判定项目建设重大变动

根据环境影响评价文件及行政许可批复文件中要求的污染防治措施和生态保护措施一一调查，重点核查建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施，对照《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》(环办〔2015〕52号)，《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》(环办环评〔2018〕6号)、《关于印发<输变电建设项目重大变动清单(试行)>的通知》(环办辐射〔2016〕84号)的要求判定是否发生重大变动，是否需要重新报批建设项目的环境影响评价文件；若建设项目所属行业没有重大变动清单，应结合工程变化内容是否造成重大环境影响进行判定分析，以得出客观、科学地调查结论。

3.3 验收报告的开展形式

为充分发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定性作用，《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定，建设单位可以自行编制验收监测报告或者验收调查报告，建设单位不具备编制验收监测(调查)报告能力的，可以委托有能力的技术机构编制，以提高自验的实施效能。

在委托技术机构编制验收监测报告或者验收调查报告是应对报告的编制质量和时效提出要求，以合同的形式缔结双方的权责义务，充分发挥市场机制的调节作用，不能因技术单位低效率拖延整个项目的进度，更不能因为验收工作低质量造成环境污染或者生态环境破坏。

3.4 竣工环境保护验收的程序

建设项目建设完毕后，应在规定时限为3个月内，尽快开展竣工环境保护验收工作，如有特殊情况，最长不超过1年，建设单位应提高责任意识、风险意识，切实履行企业的社会责任，杜绝以长期项目调试和整改为借口，拒不开展建设项目竣工环境报验收工作。

除需要保密的建设项目外，建设单位在完成验收报告后5个工作日，应通过公众知晓的途径向社会公开竣工环境保护验收报告，公示时间不能少于20个工作日的要求，同时接受生态环境主管部门的监督检查。公示结束后，5个工作日内在全国建设项目竣工环境保护验收信息平台内填报相关信息。

验收工作组是竣工环境保护验收的重要组成形式，应切实组织设计单位、施工单位、环境影响评价文件编制单位、施工单位、监理单位、验收(监测)调查单位和行业技术专家进行现场核查，通过验收会的形式评议建设项目环境保护落实情况，参会单位应有对建设项目是否通过验收的观点，留有痕迹记录，客观、公正的提出验收意见，切忌弄虚作假、流于形式。建设单位应做好档案管理工作，将竣工环境保护验收中的档案资料妥善保存备查。

4 建设项目竣工环境保护自主验收常见问题

4.1 建设单位环保意识不强

部分建设单位对竣工环境保护验收工作了解不够深入，对其重视程度不足。部分建设单位认为自行开展竣工环境保护验收工作，能否通过验收自己说了算，在建设项目未达到要求、“三同时”制度没有完全落实的状况下，组织开展并通过建设项目环保验收，建设单位主体责任意识不强，以完成手续为目的，竣工环境保护验收弄虚作假，甚至很多建设项目建设完毕后从来就没有进行过验收，直至环保部门进行监督检查，因缺少竣工环保验收手续而遭到罚款、停产或者追责，有甚者因造成生态环境破坏或者环境污染才被发现，为时已晚，必将遭到法律的责罚。

4.2 建设单位自主验收程序和内容不清楚

由于验收主体由生态环境行政主管部门变为建设单位后，建设单位从被动变主动，部分建设单位未设置专职工作人员，未系统学习自主验收相关政策法规，自主验收仅仅停留在字面的理解，对其验收内容和程序一知半解，涉及到具体工作，无从下手，很可能因为理解错误，造成验收内容和程序与现行生态环境管理要求有偏差，或者工作内容不完整，从而影响自主验收的合法性，造成此项工作反反复复，耗时、耗力。

4.3 第三方服务机构技术能力参差不齐

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定，建设单位不具备编制验收监测(调查)报告能力的，可以委托有能力的技术机构编制，目的是以提高自验的实施效能。由于第三方技术服务机构监督管理较弱，水平参差不齐，部分技术服务机构在经济利益的驱使下，存在编造、篡改监测数据，不按竣工验收规范开展工作，验收监测(调查)报告质量低下，工作时效缓慢等问题，对建设单位技术支撑力度有限，严重影响建设单位开展竣工环境保护自主验收。

5 建设项目竣工环境保护自主验收的对策

5.1 增强环保意识、加强环保宣传力度

生态环境行政主管部门应加大相关法律法规的宣传力度，通过宣传文件、巡展、网络等新媒体手段，积极向建设单位和公众贯宣我国生态环境保护的政策法规，让绿水青山就是金山银山的重要思想深入人心，让建设单位知法、守法、敬法，不断转变工作态度和认识。政策宣贯能发动广大人民群众参与到生态环境保护中来，切实发挥广大人民群众公众参与的作用。

5.2 建设单位牢固树立主体责任

建设单位应牢固树立主体责任意识，肩负起企业的社会责任，高度重视建设项目竣工环境保护自主验收工作，主要负责人和相关责任人应系统学习竣工环境保护自主验收相关法律法规及注意事项，设立专人、专岗，避免走错路、走弯路，严格遵守自主验收程序，按照自主验收技术规范开展工作，建设项目配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格的，绝不投入生产或者使用，用自身行动守护一片青山绿水。对于公众反映的问题和意见，建设项目单位应高度重视，及时、妥善处理，避免因环境问题，造成大规模群体事件发生，破坏社会和谐稳定。

5.3 加强第三方服务机构管理

验收监测(调查)工作是一项严肃、专业性很强的工作，第三方服务机构应具备监测资质，或者开展验收调查的能力，从业人员应公平、公正、科学、客观地开展工作，严格按照法律法规、技术规范和环境影响评价文件及其许可批复文件要求，逐一核实建设项目环境污染治理设施和生态保护措施执行落实情况，如实反应建设项目所在区域环境质量变化情况及污染物排放情况，严禁弄虚作假行为。第三方技术服务机构应有针对性地对建设单位提出技术咨询意见，以便建设单位进一步整改、完善生态环境保护工作，顺利推动竣工环境保护验收工作。对弄虚作假、不负责的第三方技术服务机构，应严肃查处，对主要责任人及相关责任人按责罚上限进行处罚，并对该机构及相关责任人进行通报，将机构违法信息纳入企业征信系统，绝不姑息。

5.4 强化事中事后监管

建设单位是落实建设项目环境保护责任的主体，对建设项目开工前和发生重大变动前，须依法取得环境影响评价审批文件，建设单位应严格落实“三同时”制度，确保环境保护设施正常运行，需要排污的建设项目，应依法申领排污许可证，按排污许可的污染物种类、浓度和总量排放。生态环境主管部门对本行政区域内的建设项目自办理环境影响评价手续后到正式投入生产或者使用期间，落实经批准的环境影响评价文件及批复要求进行监督管理。监督管理采取“双随机、一公开”制度，即随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。事中监管主要是环境影响评价问价及批复中提出的环保措施落实情况和公开情况，施工期环境监理、监测情况，竣工环境保护验收和排污许可落实情况，环境保护法规和行政处罚落实情况；事后监管主要是建设单位遵守法律法规情况，对长期性、累积性和不确定性，编制环境影响报告书的建设项目，开展环境影响后评价和落实整改措施的情况。生态环境主管部门应加大对本行政区域内的建设项目监督检查，做好建设项目环境保护事前审批和事中事后监管的有效衔接，切实起到简政放权、放管结合、优化服务的作用。

6 结语

目前，我国经济水平得到了突飞猛进的发展，经济发展与保护生态环境矛盾突出，应正确看待经济发展与生态环境保护的辩证关系，提高思想政治站位，充分领会“五位一体”总体布局，从自身做起，将生态文明建设落实到实处，建设项目应采用经济、可靠、有效的技术防污、治污，建设单位严格履行主体责任，切实保护生态环境，加强生态环境保护的宣传力度，规范第三方技术服务机构，强化事中事后监督管理，依法、依规开展生态环境工作，稳步推动中国特色社会主义事业发展。