集体林权制度改革的农户林地流转问题探究

时间：2024-05-18

董斌

(文山州林业局，云南文山 663000)

1 集体林权制度改革背景下农户林地流转存在的问题

1.1 林地流转的相关法律不健全

1.1.1 林权主体法律的缺陷

主要表现：第一，部分林权主体不具备独立法律人格，比如说村民小组与自然村；第二，现行林权法律将部分林权主体排除在外，比如说民族文化公益林的权利主体；第三，一些林权主体早已不复存在，如相关企事业单位解散或破产。

1.1.2 林权客体法律的缺陷

林权客体法律主要的缺陷：一是各种法律对于林权客体给出不同规定，例如，在《森林法》中分别将林木与森林界定为不同的权利客体，而在《物权法》中认定私有权客体仅包括森林，但不包括林木；二是现行的法律并未具体解释林地与林木的概念；三是关于林权类型的规定不完整，正因为如此，导致农户林地流转行为陷入无法可依的尴尬境地，给政府部门执法造成困难。

1.1.3 林地流转相关的法律缺陷

就现有的法律体系而言，对以不同方式承包的林地承包经营权流转持有不同的态度，如果林地是以家庭方式承包的，则一律不允许抵押与转让，而如果以其他方式承包，又允许转让与抵押。同时，对于自留林地，也不能就其使用权或集体林地使用权予以抵押。此外，现有的林地流转方式的程序也存在不合理之处。

1.2 农村教育水平低下

农村教育由于基础设施建设落后，师资配备不足，导致农村地区教育水平一直处于较低水平。近年来，得益于国家各项教育政策，农村地区教育水平有了较大提升，但却存在严重的知识断层问题，对林地流转造成了不利影响。虽然有了政府部门的帮助，村民能够获得与企业合作的机会，但其在合作中仍处于弱势的一方，林地流转合同期大多较长，甚至长达30年，合同期间经常发生农民违约现象，这都是因为教育的不足。政府部门也定期宣传法律法规及有关利农惠农政策，但往往只有少量农户接受并了解，而更多地都是无法理解有关政策与法规的。村民们大多不具备一定的法律意识，致使违约现象时有发生，引发与合作方的纠纷矛盾，对于生态环境也没有充分的认识，根本原因都是村民自身教育水平和林业发展需求的相互矛盾。

1.3 林地流转市场机制发展落后

1.3.1 缺少森林资源评估机构

林地顺利流转的前提是经过准确地评估，但目前我国大部分地区仅有林业局设置的林业服务中心，并未设立资产评估机构。一旦涉及林业评估工作，多由村干部出面目测，这种评估结果带有很大的主观性，不利于林地流转规范性的提升。部分地区还存在私下进行林地流转交易的行为，如果聘请专业的评估机构，往往会产生较多的费用支出，而由村干部出面进行价格调整，更加省时省力，但这样会导致林地流转价格不合理，使农民权益受到损害。

1.3.2 缺少中介组织

中介组织存在的意义就是能够为供需双方提供所需的信息，避免因信息不对称而导致交易成本的增加，而目前在农村地区，林业交易中介组织十分匮乏。不少村民对于委托代理以及融资公司等机构不甚了解，更不清楚这些机构从事的工作类型，由于中介组织的缺失，严重影响了林业交易信息的畅通，导致林地交易不够公平透明。

1.4 政府部门监管不力

通过加强政府部门监管，能够确保林地流转双方的各自利益不受到损害。林地流转交易结束后，政府部门需要加强监管，既要防止林地用途的改变，也要防止人为对林地的蓄意破坏。而目前政府部门监管存在严重的缺位问题。业务人员不了解林地流转流程，也没有加强对林地流转相关法律政策的学习，导致监管漏洞的出现，同时林业管理部门没有及时掌握林地流转情况，不同部门间沟通较少，工作衔接不力。不少乡镇开展林地流转交易，甚至是村民的私下交易，林业管理部门都没有掌握相关信息。另外，林地流转后，不少企业会改变林地原有用途，而政府却浑然不知，这都是政府部门监管缺位导致的。

2 解决农户林地流转问题的有效对策

2.1 提高对农村地区的教育投入水平

发展教育有助于农村问题的解决，提高农民的受教育程度，对于农民的生产生活以及林地流转的发展都是极其有利的。自实行集体林权制度改革以来，林地流转这种全新的土地流转形式应运而生，涉及多项政策法规，整个过程极其复杂。倘若农民不具有较强的学习能力，将难以接受集体林权制度改革，维权之路也将变得异常困难。因此，应当增加对农村地区的教育投入，为林地流转问题的解决提供有利途径。可以通过定期开展法律教育活动，采取集中宣传讲解的方式向基层农民普及林地流转有关法律法规。还可以发挥农家书屋优势，让村民形成良好的学习习惯。政府可以邀请一些林业专业人员为村民提供种植与养护相关的技能技巧，强化农户环保意识宣传，让广大农户对森林资源的认识加深，这样一来，解决林地流转过程中的各种问题将变得容易得多。

2.2 建立市场化流转机制

2.2.1 建立森林评估机构

通过设立森林评估机构，能够使林地流转中出现的林地价格不合理问题得到有效解决，使林地流转交易更加顺利，能够协调好农户与合作社的关系。要建立林业部门的评估机构，加强评估人员专业素质把关，在农村林地流转工作中，对林地资源价值进行精准评估，不断提高服务的专业化水平，为广大群众办实事、办好事。与此同时，还要构建市场化的评估机构，及时把握市场不断发展成为专业服务机构，充当第三方评估机构，确保森林资源评估结果的合理性，防止因“简易评估”而导致价格不合理的现象发生。

2.2.2 加强中介组织建设

通过建立中介组织，能够使林权交易规模、速度与效益都得到有效提高，降低交易成本，使交易双方的交易行为更加公开透明。为此，为了规范林地流转市场，还应建立森林资源评估、法律问询以及信息服务等中介机构，为农民进行林地流转提供消息来源，并为其提供法律问询服务，这有助于提高林地流转工作的规范性。

2.3 加快完善相关法律法规

2.3.1 完善林权主体相关法律

关键要给予林权主体必要的处分权，这对林地、森林及林木生产与发展价值的实现是至关重要的，可以在不对公益林造成破坏的基础上，允许其对公益林进行适当利用与开发，并提高退耕还林及公益林补偿金标准。同时，还要确立其法律地位，尤其是乡(镇)、村以及村民小组等林权主体法律地位的确立，还要制定出相关的法律规则，逐步将林地、森林与林木集体所有组织改造独立法律人的林地、森林、林木所有者。

2.3.2 完善林权客体相关法律

在《森林法》及其相关条例中就林权客体给出完整性规定；分别就森林、林木以及林地的概念进行合理解释，使义务人、执法机关以及权利人对其产生正确认识，并作出正确决策。此外还要针对不同的林权类型作出合理规定。

2.3.2 加快林地流转法律的完善

对于集体林地使用权、林地承包经营权以及自留地使用权的抵押与转让规定，作出适当修改。完善各地林权流转法规，国家应当加强监督，并完善相关法规，这样才能使流转双方在林地流转过程中有法可依，确保交易的规范性。

2.4 强化政府部门的监管

2.4.1 加强对基层组织的监管

在此过程中，首先应对基层干部进行业务强化培训。对于基层党委组织而言，要想对本辖区内的林地流转工作加强管理，就必须发挥领导干部的积极性，让其积极主动地参与到林地流转中去。所以，就需要组织干部群众学习林地流转有关的法律法规，这样才能使自身业务能力得到提，对林地流转相关的协议与合同进行有效审核，保证林地交易的公平性与规范性。其次要在林地防护上下功夫。做好林地防护工作，针对可能发生的各种灾害提前做出预案，并对人为破坏林地的行为加强惩罚。到了林木成材期后，要与相关部门相互配合，简化林木采伐与运输许可程序。

2.4.2 加强对林业部门工作的监管

需要对资产评估进行严格审核，只有确保森林资源资产评估的准确性，才能为集体利益提供有效维护。对于拟流转的林地，要加强审查，检查是否持有资产评估报告，并对评估结果的合理性进行验证。林权流转完成后，要依照法律规定办理变更手续，并对林权证实施动态管理，公开相关登记档案，配合公众查询，为交易双方创造一个有利平台，了解林权交易的真实性和合法性。