当阳市集体林权制度改革成效初探

王锋 李红玉

摘要：指出了集体林权制度改革分为主体改革和配套改革（也作深化改革），当阳市自2003年开始确权发证，在2005年时基本完成了主体改革，将集体所有的林地分配到林农个人，让林农获得林地的经营自主权。自2007年进行了配套改革，目前，林农从集体林改中获得了改革的红利：林地流转费用成倍提高，加入专业合作组织增加林地收入，通过林权抵押贷款获得发展资金等。同时也出现出一些问题，针对出现的问题提出了一些建议和对策。

关键词：林权制度;改革;成效;林业产业

中图分类号：F326

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）13-0223-02

1 引言

集体林权制度改革是大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。集体林权制度改革，是落实农村土地政策、拓展承包经营、确保农村稳定的有效措施，是解放和发展生产力、增加林农收入的重要途径[1]。

2 当阳市林业基本情况及林权制度改革的情况

2.1 基本情况

当阳市地处鄂西山地向江汉平原过渡地带.全市国土总面积322.3万亩，林业用地128.42万亩，占全市面积的39.84%，其中：国有林地9.66万亩，农村集体林地118. 76万亩。全市商品林面积95.62万亩，公益林32.8万亩，公益林主要分布在水源地、生态脆弱地区及石漠化地区。2016年，全市又纳入天然林保护48.65万亩。

2.2 集体林权制度改革情况

当阳市作为全省集体林权制度改革试点，从2003年下半年开始全面启动集体林权制度改革工作，对农民集体所有的118.76万亩林地进行确权到户并登记发证，涉及2.05万户4.5万宗地，共发放林权证2.2万本。2007年12月，全市又启动了深化集体林权制度改革工作，主要任务是将分布在全市82个村中仍由集体统一经营的15.8万亩集体林地确权到户，将林地承包经营期由过去最高50年延长至70年，通过深化集体林权制度改革，有11.2万亩集体林地确权到户，余有4.6万亩仍由村集体经营。

3 当阳市集体林权制度改革取得的成效

3.1 集体林改促进了林权抵押贷款的发展

林权制度改革把集体林地经营权和林木所有权落实到农户和林业企业，使“沉睡”森林资源变成可以抵押变现的“活”资产，林业生产融资多了一条绿色通道[2]，林权被激活，林农投资林业的热情被激发。自2007～2017年这11年间，全市林权抵押贷款共办理269起，抵押面积19.8万亩，抵押贷款资金65346.4万元，其中2016年23起抵押贷款6263.54万元，2017年33起8605.17万元。当阳市每年林权抵押貸款的起数及资金都呈递增趋势，这些资金的注入，有效地促进林业产业的发展。

3.2 集体林改规范了林权的依法流转

按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，推动了林业生产要素合理流转和优化配置。当阳市不断建立完善林权管理制度、森林资源流转制度、林地林木资源资产评估制度。全市林地流转每亩每年的价格由由林改前的0.5～1.5元上升至目前的20～30元，价格普遍翻了近20倍，部分好地形好地势的林地价值翻了近30余倍。自林改以来，全市共流转2675宗23.6万亩，许多林农通过林权流转，实现了自己的财富梦。

3.3 集体林改推动了林业产业发展

3.3.1 公司十基地+农户的经营模式得以实现

自2003年集体林改以来，林权确权后，林农有了投资热情，全市广大林农积极投资3亿元营造短期工业原料林基地30万亩，发展造林大户200多户，造林专业村11个，建庙前和清溪2个万亩短期工业原料林板块基地。这些原料林基地将在今后5～10年逐渐发挥其经济效益，为全市林化产品深加工企业森成林化和安成森科提供充足的原料，也为该市广大林农增收提供新的来源，每株树每年可创造5～10元的收入，全市林农每年可增加收入1.5亿元以上。

3.3.2 林改促进了林业专业合作社的发展

集体林权制度改革促进了专业合作社的发展，当阳市先后成立了以山峰林业合作社、宝塔岗林业专业合作社、当阳市天香园种植有限公司、黄林花卉苗木种植专业合作社、绿园雷竹种植合作社、民兴林业专业合作社、梦洁苗木专业合作社、海鑫花卉苗木专业合作社、有林林业专业合作社等20家以育苗、造林、苗木为主体的专业合作社，这些合作社的成立，带动林农入社，年户平增加收入2万元以上，专业合作社的发展有利于林业产业规范化的发展，同时还带动了本市剩余劳动力就地打工、苗木经纪人、挖苗队、运输队、草绳业及餐饮业的发展。

3.3.3 林改吸引了社会资金向林业产业涌流集聚

自集体林权制度改革以来，全市森林旅游产业焕发勃然生机，社会资本投入森林旅游业3.5亿元以上，形成以玉泉风景区、林桥蓝莓园、胡家湾樱花园、烟集花海、玉泉花海、黑湾桂花园、汇龙公司、关雎河畔为核心的森林旅游业，打造出了省内外知名的集观光采摘休闲为一体的现代森林旅游业品牌，全年共接待游客100万人次，创产值2.2亿元以上。

3.3.4 林改促进了林下经济的发展

林改后林农充分发挥林下土地资源和环境优势，大力发展林下种养殖业，开发林茶、林果、林菌、林药、林油、林禽、林畜、林蜂及林下驯养繁殖野生动物等复合生态产业模式[3]，提升林地综合生产效率，当阳市林下经济年总产值可达2.3亿元。

3.4 林改促进了林区社会和谐

深化林权改革最棘手、最迫切需要解决的是日益凸显的林权纠纷问题。在基层实践中因历史原因、利益格局调整、政策执行不到位、社会排斥以及林权价值显著提升等多种因素造成或引发了不少的山林权属纠纷[4]。为有效地解决林权纠纷，当阳市成立了三级调处网络机制，县级以市政府法制办、市委信访办、司法局、林业局等为主体组成;镇（处）级以镇政府为主体，司法所、镇（处）信访办、派出所、林业站等为成员单位;村级以治调中心户、文明户为基础，村委会干部和有威望的长者为主要成员组成。自集体林权制度改革以来.三级网络上下联运，全市共调处化解林权纠纷243起，其中协调化解239起，政府裁决1起，提起诉讼3起，解决了大量的林权矛盾纠纷，推动了乡村社会和谐发展，为林业的发展奠定良好的基础。

4 存在的问题

4.1 生态公益林不能进行转让和流转，也不能进行林权抵押贷款

当阳市公益林面积为32.8万亩（其中国家级生态公益林24.93万亩，省级生态公益林面积7.87万亩），因生态公益林权不能转让和流转，补偿标准也不高.致使农民外出务工，大量生态公益林无法有效管护[4]，同时按照国家林业局印发的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》的规定，生态公益林不能进行林权抵押贷款，而在当阳有部分生态公益林是用来发展旅游产业和林下种养殖的场地，这影响了旅游产业及林下种养殖产业的发展资金的注入，也影响了林业产业发展的进程降低了大户林农经营的积极性。

4.2 林权抵押姿金的使用无机构监管

林权抵押贷款，主要用于林业的经营和发展，但是否用于林业发展，林业部门一无所知，在贷款过程中，林业部门只是通过一纸保证书来认可，事实上有部分资金是没有用到林业生产上的，这就失去了用林权抵押贷款来发展林业达到“绿水青山就是金山银山”的目的。

4.3 统一管理、规模经营难度加大

林农取得了林地经营权和林木所有权后，经营主体增多，因农户自身认识程度不一致，加上资金、信息、技术受限等原因，达不到规模经营，容易形成“各自为政”分散经营的格局[1]，有碍林业产业的快速发展，同时对规划设计、树种配置、苗木调运、检查验收等带来诸多不便，也不能培育好的森林资源。

5 建议

5.1 探索生态公益林参与林权抵押贷款的模式

在不破坏生态功能的前提下，积极探索生态公益林补偿收益市场化质押担保贷款.不仅可以广泛吸引民間和社会资本投资生态公益林建设，解决公益林生态建设中的融资难问题[2]，而且有利于调动广大林农、林业企业发展林业产业的积极性，对推进林业的可持续发展.建设生态文明意义重大。同时建立林权保险制度，由保险公司承担林权抵押物灭失的风险，以减轻金融机构的信贷风险，提高生态公益林抵押的信用度。

5.2 通过政银企对接实现林权抵押贷款精准支持

充分发挥林业、银监部门掌握的大数据信息，定期评选辖内具有一定经济实力、诚信经营、发展前景良好、示范带动作用强的林业规模经营主体，建立林业规模经营主体名录库，帮助金融机构识别优质林业规模经营主体、提供信贷支持，推广“林业经营主体申请、部门推荐、银行审批”的运行机制，降低金融机构识别优质客户的成本和林业规模经营主体证明优质客户的成本，确保林权抵押贷款资金用于林业生产发展，真正实现绿水青山就是金山银山。

5.3 积极发展林业专业合作社、林业大户或是建设家庭林场

一种是由专业合作社统一经营，通过人股的方式把林农分散的林地集中起来统一经营，发展林业产业，达到规模经营、统一建设、共同致富的目的，另一种是由社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协调、划拨等形式参与森林、林地和林木使用权的流转，把林地集中起来统一使用，建设家庭林场，由林业产业主或大户确定林业发展方向，不断形成集约化经营管理模式，发展更具特色的林业产业，真正实现“生态美、百姓富”。

参考文献：

[1]杨静.浅析集体林权制度改革问题及对策[J].探索争鸣，2010（4）：55.

[2]孔祥毅，李红宇.林权抵押贷款中若干基本法律部门探讨[J].金融理论与实践，2010（7）：84～85.

[3]张蕾 黄雪丽.深化集体林权制度改革的成效、问题与建议[J].西北农林科技大学学报，2016（4）：131～137.

[4]何得桂.关于深化我国农村集体林权制度改革的思考[J].求实，2013（11）：47～50.