恩施州森林资源保护问题探讨

邱成富

摘要：指出了恩施州为湖北省生态大州，林业比重非常大，为贯彻落实十九大精神，加快推进生态文明建设，加强全州森林资源保护是重中之重，为此对恩施州森林资源管理工作进行了调研，介绍了恩施森林资源保护情况，分析了其存在的主要问题，对此提出了相关建议，以期提供参考。

关键词：森林资源、成效、问题、建议

中图分类号：S7

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）05-0165-03

1 引言

恩施州共8个县市，对各县市及国家级自然保护区的森林资源保护情况进行了调查，主要就森林采伐、木材加工经营、林地征占、资源培育等内容进行了实地论证。与部分县市人民政府分管领导、木材加工经营者、基层林业站所干部职工、森林公安干警、乡镇领导及村干部展开座谈，了解情况和交换意见，现作如下研究与探讨。

2 森林资源现状

恩施州现有林业用地1772306k㎡，占国土面积的73%。其中森林面积1546504k㎡，活立木蓄积7746.06万m3，覆盖率达63.98%。经过多年的努力，全州共建立了林业自然保护区7处，其中：国家级4处，省级1处，州级2处。自然保护区总面积达到168390.99k㎡，占全州国土面积7.0%。另有省级自然保护小区33个，22451 k㎡。全州自然保护区（小区）总面积达190841.99k㎡，占国土面积8%。全州90%以上的珍稀濒危野生动植物种群及栖息地得到保护，受保护的自然资源及生态系统多元化，有森林生态类型、野生动物类型、湿地生态类型。现有森林公园9个（其中：国家级1个，省级4个），面积32.4万亩。国有林场26个，面积93.4万亩。植物品种多达4000余种，一个比较完备的林业生态体系基本形成，林业产业蓬勃发展，林农收入稳步增长，生态发展所带来的经济效益和社会效益正在逐步显现，恩施州已成为社会公认的中国的三大后花园之一和最适合人类居住的地方之一。

3 森林资源保护情况

在历届党委、政府的高度重视下，在历代务林人的共同努力下，恩施州林业建设和森林资源保护工作取得了令人瞩目的成绩，为改善生态环境、促进经济社会发展作出了积极贡献。

3.1 教育引导，群众法制观念日渐增强

长期以来，各级党委政府通过多种形式开展林业法律法规和政策的宣传教育，不断提升农民的育林爱林护林意识。一是通过干部会、群众会、院子会、中小学法制课、森林防火期专题宣传等方式，深入田间地头、村组院落进行宣传，做到乡不漏村，村不漏户。二是充分利用广播、电视、网络、手机等媒体和宣传牌、宣传栏、宣传车、宣传资料等传统宣传形式，不断扩大宣传教育的受众面。三是以植树节、“世界湿地日”、“野生动物保护宣传月”、“爱鸟周”等主题活动为载体，突出重点，营造氛围，动员群众积极参与森林保护活动。特别是近年来，全州各级党委政府以贯彻落实《关于加快推进绿满荆楚行动的决定》（鄂发[2014] 24号）、州委六屆七次全会审议通过的《关于加快推进生态文明、建设美丽恩施的决定》以及州政府发布的《关于加强森林资源保护管理的通告》等精神为契机，不断加大宣传力度，共召开各类大小会议100余次，发放宣传资料万余份，制作宣传牌2512余块、标语横幅2000余条，出动宣传车500台次。通过各种活动的广泛开展，广大干部群众知法守法、爱林护林意识明显增强。

3.2 强化措施，森林资源持续快速增长

3.2.1 坚守林地保有量、森林采伐限额两条红线，从指标上控制资源消耗

根据《湖北省林地保护利用规划（2010～2020年）》，恩施州林地保护利用红线为：到2020年林地保有量152.0756万h㎡（2281.1340万亩），森林保有量131.7429万h㎡（1976.1435万亩）。为坚守这一红线，恩施州人民政府坚持规划先行，保护优先，严管严控，编制发布了全州8县市县级林地保护利用规划，出台了《恩施州城山体保护与利用专项规划》。截至目前，全州现存林地面积2576万亩，高于省政府划定的林地保有量红线;现有森林面积1884万亩，离省政府确定的森林保有量红线尚差92万亩。各级政府正在加大培育力度，确保2020年达到红线目标。

在坚守森林采伐“红线”方面，坚持分区施策和分类管理，对自然保护区、森林公园、湿地和高速公路、铁路、国道、省道、重点旅游公路两旁可视范围内，江河干流及其一级支流两岸第一层山脊的各类林木严禁商品性采伐;对天然林及生态公益林实行抚育性采伐，禁止商品性采伐;人工商品林禁止在9月份前进行商品性采伐。为进一步控制采伐总量，2011年7月、2013年11月，州人民政府两次调减了省政府下达给恩施州各县市95.67万m3的年森林采伐限额（分别下调至66.97万m3和33.50万m3）。据统计，2011～2014年，全州实际采伐量分别为29.89万m3产、33.00万m3、25.41万m3、19.62万m3，4年的实际采伐总量比省政府划定恩施州的采伐限额基数累计减少275万m3。

3.2.2 规范木材流通秩序，从源头上控制木材消耗

一是加强林木采伐过程管控。恩施州各地各部门严格按照“严管一个证（即严格“林农自主申请、村委会初审公示、林业部门调查设计、乡镇政府审批、县市林业局审核发证”的程序，管严采伐审批证）、建好两本帐（即村级采伐限额使用台账和林业管理站采伐监管台账）、落实三到位（即伐前设计到位、伐后验收到位、更新造林到位）、控制四指标（具体指天然商品林采伐审批的四项指标）”要求，强化监管，确保采伐不超限额不超量，杜绝局部超强度采伐导致“开天窗”现象的发生。

二是加强木材流通过程管控。各县市加强检查站值守、林政道路巡查和木材加工企业稽查力度，建立了森林资源管理远程视频监控系统，对运输出境的木材实行24 h监控，并逐车核实登记;对县内中转运输的木材，实行“四证”（即采伐许可证、运输证明、育林基金票据和检疫证）随车同行，对货证不符、数量超标的违规行为，及时交由林政稽查大队及相关单位核实调查处理，有效维护了木材流通秩序。

三是加强木材经营场点的管控。分县市编制了木材经营加工发展规划，并由县市人民政府批准执行。控制各县市木材经营加工厂点可建总数（220家）。同时，强化准入论证，从经营加工单位数量和木材消耗两方面提高新增木材加工企业的准入门槛。

3.2.3 强化资源保护，夯实生态基础

一是实行“造、管、封”等多种措施开展植树造林。近年来，州委、州政府坚持开展大规模植树造林和封山育林，特别是天然林保护、退耕还林和生态家园等建设工程的实施，全州森林资源快速增长，森林覆盖率得到较大提高，林分质量和林种结构都不同程度地得到优化和拓展，珍稀野生动物的栖息环境得到极大改善，良好的生态体系在恩施州基本建成。到2014年底，完成天保工程人工造林27.7万亩，封山育林348.3万亩，完成退耕还林86.43万亩，全州活立木蓄积量比2000年增长了103%、森林覆盖率比2000年提高了6%。全州年林业投入达5亿元以上。

二是加强自然保护区建设和珍惜植物保护工作。积极申报和争取自然保护区的设立，截止目前，全州共建立国家级自然保护区2个，省州级保护区各2个，省级自然保护小区33个，占州内国土面积的1.02%。加大珍惜植物的挂牌保护工作，全州挂牌保护的古、大、珍、稀树森林木达1万余株。

三是强化“两防”，确保森林资源安全。“两防”即强化森林防火和严防森林病虫害。全州各级政府均成立了森林防火指挥部，制定了《处置森林火灾应急预案》，落实了24小时值班制度和责任追究制度。全州共建立专业半专业消防队、义务森林消防队共计2781支52780人，落实森林防火中心户5600余户。加大财政投入力度，“十二五”期间，各级政府共投入森林防火经费1349万元，添置各类灭火物资器具11200余件。据统计，全州“十二五”期间森林火灾较“十一五”的368起下降到307起，受灾面积较“十一五”时期的349.39k㎡减少到299.92 k㎡，年度平均森林火灾受害率仅为0.0076‰，远远低于省政府要求的1‰的控制指标。强化森林病虫害防治工作.加大监测和检疫工作力度，防止境外危险性物种传人，预防松才线虫病、马尾松毛虫等重大森林病虫害扩散蔓延。同时，合理种植抗病性树种，提高林分对重大危险病虫害的抵抗能力。

3.3 依法治林，涉林违法犯罪行为得以有效打击

一是坚持常态管理与集中整治相结合。在加强日常监管的同时，持续开展“楚天剑兰行动”、“楚天天网行动”、“天网行动”、“天网二号行动”等森林资源保护专项整治行动，针对重点区域、重点对象、重点时段进行重点打击。二是完善涉林违法犯罪举报奖励机制，鼓励群众重点举报涉林违法犯罪和林业系统干部职工以权谋私、失职渎职等违法违纪行为。三是从重从快打击盗伐滥伐林木的违法犯罪行为。由过去的重审轻判转变为严审严判，重创了一部分人员的侥幸心理。“十二五”以来，恩施州共办理涉林案件7392起，其中刑事案件立案828起（破619起），受理林业行政案件6564起，查处6322起，共打击处理涉案人员近8000人次，没收木材7000余m3，野生植物4015株，野生植物制品595件。

4 存在的主要问题

4.1 少数干部群众保护意识缺乏

一是部分林农随意性大。随着林权制度改革，部分林农错误地认为自己拥有林权，就可以按照自己的意愿随意砍伐树木或随意处置山林，重利轻法，重用轻管。部分农村在村组公路和农民自建房屋的修建过程中，占用和破坏林地随意性大。二是部分业主随意性大。部分工程建设单位不能严格按照规划规范施工，往往是工程建设到哪里，生态破坏到哪里。少数开发性项目和非煤矿山开采项目，存在未批先占、少批多占的违法行为。几乎所有的办理临时占用林地的企业在使用期满后都没有按要求恢复林业生产条件和植被。三是部分管理人员随意性大。少数林管人员素质不高，不按规定办事，随意表态，有的甚至包庇纵容。

4.2 森林资源保护难度日益增大

一是森林覆蓋面大，难于全面监管。恩施州既是天保工程区，又是国务院规划的重点生态功能区，自然保护区多、生态公益林广，森林资源覆盖面大，点多面广，管理困难。二是受市场利益驱动，难于有效监管。现有的国家公益林补偿额度为每亩每年13元，远远达不到林农的预期。同时，市场对林木需求量大，回报率高，林农批少采多、无证偷采、非法偷卖等现象突出，难于有效监管。三是涉林事务繁杂，难于创新监管。恩施州森林面积居全省第二，而全州林业系统人员编制数全省最少。州直林业机关仅有编制18人，8个职能科室，除局班子成员9人、副县级干部5人，平均1个科长兼任2个科室职责，根本无法集中精力创造性开展林业管理工作。各县市、乡镇人员编制数更少，但要承担组织林业生产、实施各类林业项目、森林资源管理、林业科技推广、林业政策法规宣传、森林防火和病虫害防治等工作，林业干部疲于应付，难于创新监管。

4.3 违法犯罪行为的打击和执法难度大

一是违法手段越来越隐蔽，执法难度大。随着形势的快速发展，涉林案件的犯罪手段越来越隐蔽，犯罪工具越来越先进，销赃速度越来越迅速，给森林公安干警办案造成了取证难、定罪难、诉讼难、打击难，增大了执法难度。二是林业执法人员少，打击力度不够。平均每个林业站只有6名工作人员，加之因管理体制不顺等原因，一部分人员不愿干事或者不干事，实际从事林业管护的人员更少。全州各乡镇共有森林公安干警213名，每个派出所只有3～5名干警，管辖3～5个乡镇，平均1名干警承担12万亩的林地管护任务。管辖最远的距离达100 km以上，及时接处警难度非常大。

5 意见建议

恩施州委六届七次全会作出了加快推进生态文明、建设美丽恩施的决定，这是州委着眼恩施长远发展作出的一项重大战略部署，也是贯彻落实党的十八届三中全会作出的“加快生态文明建设决定”的具体实践，是顺应时代要求，担当历史责任的重要体现。要完成好州委提出的“努力建设山青、水绿、地净、人与自然和谐的美好家园”的目标，优先保护、科学管理、合理利用森林资源的工作任重而道远。

5.1 加强领导，综合统筹职能部门监管力量

成立“恩施州森林资源保护协调工作领导小组”，由一名分管副州长任组长，林业、国土、发改、财政、环保、农业、水利、司法、森林公安、人力资源和社会保障、金融等部门负责人为成员。领导小组具体负责全州森林资源的规划、管理、指导、协调、考核、督查等工作。各县市、乡镇比照成立领导小组。同时，加大对森林保护考核力度，将森林保护情况纳入州人民政府全年综合考评范围，并严格考核奖惩兑现，促进各地落实森林保护工作的主动性和积极性。

5.2 宣传引导，牢固树立生态文明理念

坚持“绿色决定生死”的生态理念，大力弘扬土家先民热爱自然、崇尚自然、亲近自然的淳朴情怀，进一步深化“生态立州”战略，加快建设“美丽恩施”。加强学习，提高认识，深入领会习总书记关于生态文明建设的系列重要讲话，自觉践行“既要金山银山，又要绿水青山”的生态理念;编制生态文明地方教材，加强对未成年人进行生态文明教育，让生态文明理念进校园、上课堂、人家庭;结合沼气池、太阳能热水器等新能源建设和“绿满荆楚”行动、城镇绿化建设等，开展生态文明建设大宣讲，植树造林大推进，倡导低碳生活，探索碳汇交易，让老百姓少挖山、慎砍树、多植绿，逐渐改变农村传统生活习惯;充分利用广播、电视、标语、会议等各种宣传媒体和宣传形式，广泛深入地开展森林资源保护宣传活动，大力宣传森林资源保护的重大意义。通过加大舆论宣传工作努力提高广大干部群众的保护意识，养成良好的生产生活方式，形成领导干部带头群众自觉参与，全社会齐抓共管保护森林资源的局面。

5.3 严守红线，切实加大保护生态资源力度

坚守林地红线，强化林地定额管理。严格用途管制，保障林业发展基础。坚守采伐红线，强化森林采伐限额控制管理，实现生长量大于消耗量。坚守湿地红线和物种红线，强化森林公园、自然保护区和湿地资源管理。必须坚持使用林地许可证制度和征占用林地补偿制度，任何单位或个人改变林地性质，都应本着节约和集约使用林地原则，确因工程建设需要占用林地的，按照法律法规确定征占用林地的范围、条件和审核审批权限事先向县级以上林业部门申请办齐征占用林地审批手续，坚持使用林地许可证制度和征占用林地补偿制度，并按标准缴纳森林植被恢复费。任何单位或个人不得先动工后办手续，真正把国家有关林地保护管理的法律、法规和政策落到实处。严禁以任何名义和理由乱批滥占林地、毁林开垦、毁林采矿和擅自改变林地用途。加强征占用林地使用过程的监督管理，对未批先占、少批多占、批甲占乙等违法使用林地行为，一经发现，依法严肃查处。

5.4 规范管理，严格木材流通经营行为

抓好木材流通和经营加工的监督管理是保护好森林资源的重要环节。一是要坚持凭证采伐、运输、加工经营木材制度，严格把好第一道关口。二是要加强对木材经营加工单位经营行为的检查监督工作。如经营木材的来源、经营的范围和方式、经营的台帐登记、进出木材的查验等要定期或不定期检查和抽查，发现问题及时整改。三是要严控木材加工企业数量。要提高木材加工企业的准入门槛，明确规定加工场点的数量、规模、设置地点、技术含量和加工能力等标准，对达不到要求的坚决予以取缔和关闭，不能流于形式，搞一证多点或挂靠经营。使木材加工企业的实际数量与管理部门要求的控制数量真正吻合。

5.5 严防严管，着力构筑森林资源安全屏障

一要严打涉林违法犯罪行为。认真贯彻落实《森林法》、《州人民政府关于加强森林资源保护管理的通告》等林业法律法规，严厉打击乱砍滥伐、倒运木材、乱征滥占林地、乱捕滥猎野生保护动物等破坏森林资源违法犯罪活动。对执法人员要强化培训，提升素质，建立以森林公安为主的综合执法体系，坚持常态监管和专项打击相结合，对涉林案件要坚持“有案必查，上限处罚”的原则，森林公安、乡镇派出所、基层林业站等单位要有序配合、协调推进、各司其职，齐抓共管。切实做到有案必报、有案必查、查必有果。二要严防森林灾害发生。严格落实森林防火责任和野外火源管控措施，做到责任、宣传、火源、预案、保障、值班、安全、督办等8个到位，确保不发生较大以上森林火灾;加强野生动物疫源疫病和松材线虫病、马尾松毛虫等病虫害防治工作，降低灾害损失。三要严保野生珍稀植物。坚持“预防为主，综合治理”的方针，禁止违法采挖、运输、经营古树大树，禁止使用违法采挖的大树进行城乡绿化。抓好林业有害生物普查和防治、植物检疫工作，確保森林病虫害“四率”保持在控制指标以内。

5.6 科技兴林，打造人与自然和谐相处的生态恩施

发展现代林业，建设生态文明必须以科技为支撑，向科技要质量、要效益。一是要加强野生动植物保护和自然保护区建设等方面的研究，着力解决基因保存、生物多样性保护、湿地保护等问题。二是要加强以柳杉、楠木、椿树等为主的速生、珍贵用材林树种植树造林、经营管理技术的研究，着力提高森林质量，解决木材和林产品供应问题。三是要加强油桐、油茶、木瓜、核桃、生漆、板栗等特色经济林品种的生长规律及其高产、优质、高效技术和开发利用的研究，着力提高特色林副产品产业化水平。四是要加强以养殖七彩山鸡、绿孔雀、棘胸蛙为重点的野生动物驯养繁殖科研攻关，建设以天麻、食用菌、黄莲等为重点的林下产业研发基地。着力推进林下产业为农民增收致富。五是要加强市场研发，大力发展健康生态旅游业。全力抓好森林景观带建设，充分利用独特的资源优势，组织研发花木盆景、林产品及林副产品等旅游商品，迎接大旅游的到来。六是要加大林业科技人才培养力度，提高人员素质。同时，坚持一手抓创新，一手抓推广，组织开展林业科技进村入户，推广林业新知识、新技术，努力提高资源利用率和林业的综合效益，实现科技兴林、科技富林、科技强林。

参考文献：

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[2]湖北省林业厅.森林资源管理政策法规汇编[R].武汉：湖北省林业厅森林资源管理处，2017.

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[4]恩施州委六届七次全会.关于加快推进生态文明、建设美丽恩施的决定[R].恩施：恩施州人民政府，2016.

[5]恩施州林业局野保科.恩施自治州各级自然保护区基本情况统计表[R].恩施：恩施州林业局野保科，2014.

[6]恩施州林业勘测设计院.恩施自治州2016年森林蓄积量、覆盖率及绿化率统计表[R].恩施：恩施州林业勘测设计院，2016.

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