林地“三权分置”的制度设计与效能发挥

黄建强+廖秋芳

摘要：分析了影响家庭承包经营权流转存在的客观问题，探究了林地“三权分置”的制度设计与效能发挥，以建立流转林地使用权发证制度，补全流转林地的权益制度保障，以期对当前正在开展的深化集体林权制度改革具有一定的现实意义。

关键词：林地；三权分置；制度；流转；林地使用权证

中图分类号：F321

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）14-0308-03

1 引言

人类认识世界、改造世界的过程，就是一个发现问题、解决问题的过程。集体林权制度改革是一个长期的过程，目前仍然处于不断深化的关键时期。坚持问题导向，是集体林权制度改革的方向，国家林业局正在积极推进集体林业综合改革试验工作，洪江市承担了其中的一项任务，负责探索林地“三权分置”改革试验工作。“三权分置”改革的目的，是加快林地流转的进程，促进林业的适度规模经营，改革的核心，就是补全流转林地的权益保障。笔者从林地经营权流转着手，探究林地“三权分置”的制度设计与林地使用权证的效能发挥。

2 问题的导向

（1）国家立法对林地经营权流转的保护缺位。林地承包经营权是从农村林地集体所有权中分置出来的，用于保障农民生产和基本生活之需而设立的一项用益物权，按照公开公平公正的原则，通过家庭承包的方式取得，由林权证做权属凭证保障；林地经营权是从林地承包经营权分置出来的一种合同权利，由协商或者竞价的方式受让取得。二者在法律性质上有本质区别，法律将土地承包经营权纳入物权保护的范围，由国家颁发土地承包经营权证、林权证、草原使用权证等权属凭证确认土地承包经营权，法律同时规定，拥有土地承包经营权的人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。除互换、转让这两种流转方式外，其他流转方式不能办理土地承包经营权变更登记。除农村集体经济组织成员之间因互换和转让外，农民家庭承包经营权不因流转而消灭，按照物权法定的原则，林地承包经营权属物权，林地经营权属债权，通过流转取得的林地经营权不能办理林权证，那么作为受让方因林地家庭承包经营权的流转而形成的林地使用权，只能靠流转双方签订的合同来保护，这在法律保障上是不完全的，一纸合同往往无法让受让方获得权属上的安全感，加之工商资本无法凭借债权进行抵押贷款，融资的途径受限。集体林权制度改革的目标之一是放活经营权，落实处置权就目前而言，出现了制度障碍。

（2）制度障碍源于林业的适度规模经营与林地承包经营权分散的矛盾，而适度规模经营是改革的现实需要。人类社会发展的一般规律，生产关系一定要适应生产力发展，当前林业发展面临的一个重大问题就是分散碎化的农村土地家庭承包经营不能满足林业的适度规模经营要求，随着我国人口红利的消减，劳动用工成本加大，精耕细作的传统家庭小生产模式不能满足人们日益增长的对农产品需求的需要，只有规模经营才能显示效益优势。“三权分置”是实现林地适度规模经营的有效途径，家庭承包经营权流转是“三权分置”的实现方式。

（3）制度障碍源于集体林地所有权、家庭承包經营权、林地经营权三者的利益问题没有得到很好的平衡。林地流转价格市场化形成机制缺位，农民担心出让价格低，利益受损，经营者担心农民反悔，融资存在政策障碍。目前，林地所有者、家庭承包经营者与林地流转后的受让方三者之间对林地流转后的利益诉求各自均存在顾虑，都在迟疑观望，当前“三权分立”主要是政府部门在以行政手段大力推进，将推进的效果纳入对地方政府的目标考核，地方政府激励的方式主要是政府补助，力求在量上求突破，效果不尽理想，因此以经济的手段刺激经济的发展，不能长久，只有各方利益都能得到兼顾，资本跟著利润走，才能持续发展，要兼顾各方利益，制度的保障是必须的。

（4）制度障碍源于第三方资源配置部门自身利益保护以及林地经营者需要第三方资源支持之间的矛盾。在资本配置日益多样化的今天，安全和盈利预期是资本介入生产的首要考虑因素，尤其是林业生产周期长，不可控的风险因素很多，资本投资林业顾虑很多，风险防控意识强，作为林地经营者而言，规模化经营需要大量资金投入，融资是其扩大生产的基础前提，如果风险得不到有效化解，林业融资受限，必然会限制林业生产的发展。对金融部门而言，从风险防控的角度出发，林业经营者要获得林木抵押贷款，在抵押林木的同时，林地的使用权也必须一并抵押，但现实是以流转方式取得林地使用权的经营者又拿不出林地使用权证，证明取得林地使用权的一纸合同书，并不为金融部门认可。

3 林地“三权分置”的制度设计

（1）按照市场化原则进行制度设计，凡属市场能解决的问题要充分发挥市场的主体作用。

（2）找准制度设计的突破口。森林经营的重心是林地的经营，活立木所有权和使用权的流转必然包含林地使用权的流转，“三权分置”是将林地经营权从林地所有权和林地承包经营权中分置出来，使三项权利各自独立，又相互依存。“三权分置”改革的核心，就是补全林地经营权的权益制度保障，探索林地经营权制度保障，其中林地使用权的制度保障尤为重要。因为，按照物权法定的原则，通过流转获得的林地使用权，不是物权，不能办理林权证，比照城市国有土地使用权而言，林地使用权又确实是一项很重要的权利，建立林地使用权的制度保障机制是林地“三权分置”改革的突破口。

（3）制度设计应当以依法为前提。通过林地经营权发证的方式为林地使用者提供制度保障，这是全国改革形成的共识。目前全国部分地区已经在试验性的开展这项工作，浙江省先行先试，走在全国前列，其他地区基本上以浙江省的改革为蓝本，组织实施。洪江市工作，也是在借鉴浙江省经验的基础上开展。就目前来看，浙江省的经验也存在不完善的地方，一是将林地经营权流转证发证当做行政确权，申请人不服发证决定的，可依法提出行政复议或行政诉讼，这与物权法定的原则相冲突，值得商榷；二是规定林地经营流转证是林地流转受让方按照流转合同约定实现林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明，笔者认为此项规定也存在不妥的地方，扩大了林地经营权流转证的证明范围，部分权益证明覆盖了林权证的证明范围。

（4）制度设计应当正本清源。在林地经营权中，林地使用权是一项基础权利，林地经营权流转发证的本质就是为林地使用权发证，因为林地经营权流转后，受让人的经营成果林木的所有权和使用权可以通过办理林权证来确认物权，不需要通过林地经营权流转证来体现，同样作为办理采伐证的权属证明也应当是林权证，所以说，浙江的探索扩大了林地经营权流转证的证明范围，存在不妥的地方。林地承包经营权流转后，受让人取得的林地使用权不能办理林权证，由于没有林地使用权的证明凭证，融资受限，受让人缺乏权属上的安全感，这是问题所在。那么，作为制度设计，在排除了林木所有权和使用权的物权凭证功能后，可以明确林地經营权流转发证就是发林地使用权证。

（5）林地使用权证不是物权证。与发放林权证不同，发放林权证是政府确权行为，当事人有异议，可以提起行政复议或者行政诉讼；发放林地使用权证，不属政府确权范围，仅仅是政府对林地承包经营权发生流转后受让人依合同取得林地使用权的证明。那么，不是确权，办理林地使用权证有什么意义，能否达到让受让人获得权属安全的改革目的？根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条第一款之规定“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”，林地使用权证具有高于合同等其他书证的证明效力。这种证明效力应当可以让受让者安心。

（6）林地使用权证的发证实行自愿原则。当事人根据自己的需要，自愿申请，政府机关审核发证，为保证承包经营权流转是流转双方真实意思的表示，原则上双方应当一并到政府机关申请办理，转让方有特殊情况不能亲自到场的，可以授权委托他人代理也可对双方的转让合同办理公证，凭公证后的合同申请办理林地使用权证。

（7）规范林地使用权证办证程序和要求，由县级以上人民政府颁布《林地承包经营权流转后办理林地使用权证的规定》，对办证机关、办证机关职责、办证范围、办证要求、办证审查、办证登记等程序进行规定，确保林地使用权证的证明质量。

（8）以建立林地使用权发证制度为核心整体推进林地“三权分置”改革。政府出台促进承包经营权流转的政策规定，配套鼓励林地适度规模经营的政策措施，进一步加强林业产权交易中心建设，完善功能，促进交易量的提升，充分发挥交易中心的价格发现功能，为资本进出林业经营畅通渠道。

（9）完善“三权分置”各权利主体利益保护机制。严格林地用途管制，对集体经济组织管理的集体林地进行流转的，必须严格履行集体决策程序，由村民大会或者村民代表大会2/3以上多数通过，方可进行，承包经营权流转期间，国家为了公共利益的需要，对流转土地进行征用的土地补偿费、安置补助费、安排被征地农民的社会保障费用，依法应当由林地所有权人和林地承包经营者享有，土地使用权人不能以合同约定的方式取得上述权利，地上附着物和青苗的补偿费等费用，可以依据合同约定由林地使用权人享有。要有预防以合法的形式掩盖非法目的的承包经营权流转行为的防控机制，比如2004年“万里大造林”等以非法集资为目的的托管林业项目。为防范合同风险，维护流转双方利益，推荐流转双方使用标准合同书样本签订林地承包经营权流转合同。

4 林地使用权证效能发挥

林地“三权分置”改革，是由问题导向引发的改革，是高层出题，基层实践。探索林地所有权、承包权、经营权“三权分置”，主要是围绕放活经营权，充分发挥林地使用权证效能做好文章。林地使用权证，因为有政府的支撑，能够起到稳定人心的效能，受让人能够没有顾虑地大胆投入，从而促进林地资源向资本和技术聚集，推进林业的规模经营；林地使用权证的推出同时也补全了林地“三权分置”改革的制度空白，林地使用权证具有高于合同等其他书证的证明效力，这是林地使用权证发挥效能的法律依据，可以在办理保险、融资等方面直接发挥证明作用。

参考文献：

[1]中华人民共和国物权法[R].中华人民共和国主席令第六十二号发布，2007.

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[5]国家林业局.关于切实加强集体林权流转管理工作的意见[R].林改发【2009】232号，2009.