完善农户参与退耕还林的制度体系探讨

彭院文+李木介+朗旺

摘要：指出了退耕还林政策的实施是解决国家水土流失、土地沙化等生态环境问题的重大举措，涉及千千万万农民的切身利益。立足瑞丽市实施退耕还林政策的概况，探讨了瑞丽市完善农户参与退耕还林制度体系的措施，以助力退耕还林政策在瑞丽市的进一步全面实施。

关键词：退耕还林；瑞丽市；农户参与；制度体系；完善措施

中图分类号：S7

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）05010602

1引言

迄今为止，退耕还林工程是中国政策性最强、涉及面最广、投资最多且农户参与面最大的生态建设工程，农户是其主体和直接参与者，瑞丽市实施退耕还林政策与农户利益有直接关联，站在农户的角度完善其参与退耕还林的制度体系对创新后续的退耕还林政策、提高瑞丽市实施退耕还林政策的效果有重要意义。

2瑞丽市退耕还林政策实施概况

退耕还林工程是瑞丽市加强生态建设、加快农村产业结构调整和增加农民经济收入的重大机遇，瑞丽市退耕还林工程于2002年开始实施至今，完成退耕还林5.9万亩（退耕地还林1.9万亩，宜林荒山荒地造林2.5万亩，封山育林1.5万亩），巩固了退耕还林成果建设项目（2008～2015年实施），新造特色林6.455万亩、优化树种0.115万亩、补植补种0.71万亩、能源沼气建设199口、节柴灶85眼、太阳能热水器安装989户、技术培训1.2万人次、基本农田建设0.7万亩。

自实施退耕还林政策以来，瑞丽市的农村劳动力流向发生巨大改变，农村劳动力纷纷向外转移，加之退耕还林在保护生态环境的同时促进了瑞丽市区域经济发展，增加了农民收入，这是长期实施退耕还林政策的必要保障。但农户参与瑞丽市退耕还林工程的程度还有待进一步提高，完善相应的制度体系、构建农户参与式退耕还林工程势在必行。

3瑞丽市完善农户参与退耕还林制度体系的措施

3.1完善农户可持续的自我发展制度

农户可持续自我发展制度的建立与完善有助于瑞丽市继续扩充农民收入来源的渠道，实现持续的、稳定的农民多元就业，减轻农户依赖土地的程度，从而提高农户参与退耕还林的能力以及风险承受能力，保证农户参与退耕的主动性、积极性及保持退耕行为的持续性。

一是设计并制定农户持续利用资源的制度，因为农户自我发展对农村土地资源的依赖程度还很大，通过持续利用资源的观念的树立，农户能逐渐掌握持续利用资源的技术，提高利用和管理资源的水平，提高利用资源的产出率，从而可持续利用资源，促使农户在自我发展方面实现可持续性；二是制定持续发展经济的制度，持续发展经济是瑞丽市农户实现可持续性的自我发展的关键衡量标准及重要体现，只有促使农户获得持续性的经济发展，才能最终实现持续性的自我发展，其对退耕还林的参与行为也才能可持续。所以农户自身要主动在法律法规范围内从事一些经济活动，进一步丰富经济来源渠道，依托多种经营、深化经营等方式持续发展农户经济[1]。同时，农户自我发展制度的建立对政府配套保障制度的实施、工程利益的落实等有明显的依赖，只有同步发展和完善，才能显著提高瑞丽市退耕还林的农户参与度。

3.2完善退耕后农民教育与培训制度

瑞丽市需进一步针对退耕农户强化职业教育、技术培训，加快转移农村的富余劳动力[2]。退耕还林政策的实施带来大量剩余的农村劳动力，他们能否被有效安置、转移不但会影响其提高收入，还对能否稳住退耕还林成果有关键性影响。所以务必要注意因退耕产生的转移农村富余劳动力的问题。退耕农户的劳动技能、文化素质等相对较低，在土地之外的其他岗位竞争方面处于劣势，大多数退耕农户变成农村剩余劳动力之后就难以再获得新的就业机会。而解决退耕农户难就业的问题的本质就在于加强建设农户的自我发展能力，加强发展农村成人教育、职业教育，提高劳动力劳动技能、自身素质，帮助他们重新树立就业观念。

瑞丽市政府各部门则要持续加大就业培训基金建立力度，完善农户就业培训制度。农户就业培训的费用严格按照政府补贴、农户合理分担的原则，免费培训经济特困户；按照农户的不同文化层次、年龄阶段，有针对性地设计就业培训内容，鼓励退耕的农户自觉参加就业培训，要让每一个退耕家庭至少有一个劳动力能有效掌握一门非农就业技能，提高农户自身的就业竞争能力，从而解除瑞丽市退耕农户因自身技术能力不足、文化层次偏低而造成经济收入大幅减少的后顾之忧。

3.3建立完善多元化退耕后補偿制度

退耕还林政策的实施能改善瑞丽市水土流失状况，但农户收入水平也因此受到影响，政府应给予受损者补偿，主要包括两种方式：一是直接补偿，即国家直接补偿退耕还林受损农户，有直接的粮食补偿以及现金补偿，还包括社会补偿，即由受益地区、部门和企业、个人提供给农户的直接补偿。以部门补偿为例，退耕还林影响着农业、林业、牧业以及粮食、旅游、财税、水利、企业等诸多部门、机构，它们在实施退耕还林政策时承担的责任及所获利益跟农户相比是不同的。地方政府在退耕还林中可获得国家投资、解决农民增收问题，以积累政绩；粮食部门在退耕还林中可消化陈粮，慢慢解决历史遗留的问题；而林业部门的责任最重、工作量最大，必要的经费却相对缺乏，且经费亏空缺口会随着完成的退耕任务越多而越大，义务、权利并不对称。所以政府要协调各部门利益关系，调动各方主动性，这是部门补偿的基础。二是间接补偿，由于退耕农户地区差异大、涉及面广、土地生产力不一，所以充分的直接补偿较难，只依赖直接补偿费的提高是难以满足农户需要的，所以可结合间接补偿方式弥补退耕农户的损失。间接补偿主要包括给予退耕农户优惠贷款、提供就业指导与帮助、给予技术援助、政策倾斜等，不过依托对产业的开发来发展区域经济才是增加瑞丽市退耕农户收入的长久之策。

3.4完善退耕还林后续产业发展政策

搞好后续产业是退耕还林成果得以巩固的关键，而其核心在于增加农户收入，解决农民生计问题。因此，瑞丽市政府应加强引导，完善对退耕还林后续产业的扶持政策[3]。一是加强资金扶持，重点扶持柠檬、西南桦、杉木、铁刀木等林业产业发展，增强产业发展资金及后备专项基金，对因洪涝、干旱等严重自然灾害导致苗木死亡或沼气池建设、基本农田建设等损毁的，政府部门进行专项补助，及时补植、重建，保证退耕还林项目成效；二是合理调整后续产业布局，因地制宜做好产业发展规划，优化种植业、养殖业布局，明确重点发展产业，并加强管理，巩固建设效果；三是加强科技示范、指导，组织专业技术服务队伍为广大农户提供科技服务，深入退耕区开展林果嫁接、病虫害防治、林下种植、林下养殖等技术服务工作，随时解答农户的难题，在田间地头渗透科技，满足农户需要。

4结语

瑞丽市在实施国家退耕还林政策的过程中应坚持创新机制，尝试构建并完善农户参与式的工程运行制度体系，包括自我发展制度、参与主体制度、教育培训制度、多元补偿制度等，同时将其真正付诸实施，以进一步激励农户有效地、持续地参与退耕还林工程，提高瑞丽市退耕还林工程的持续性、实效性，最终为解决生态环境问题、改善和保护生态环境提供保障。

参考文献：

[1]朱长宁，王树进.退耕还林、耕地约束与农户经济行为[J].经济问题，2015（8）：86～90.

[2]崔方茹，支玲.基于农户层面的退耕还林工程评价内容研究综述[J].中国集体经济，2016（36）：75～76.

[3]李国平，石涵予.退耕还林生态补偿标准、农户行为选择及损益[J].中国人口·资源与环境，2015（5）：152～161.