促使美国环境法的形成和发展的因素分析

闫高丽

(上海交通大学法学院,上海200240)

1 引言

任何一个部门法律的发展和完善都是依整个国家各方面的发展为依托的。美国环境法作为当代世界环境立法领域相对比较完善的部分,纵观其发展历程,也是由美国国内一系列的因素逐步促成的。

从早期移民时代到19世纪后期,美国公众和政府对待自然资源和环境的态度主要是开发、利用而不顾其对资源和环境的破坏。这些开发利用迅速地剥夺和毁灭了北美的原始风貌,引起了较严重的环境和生态问题。这个时期造成该问题的原因和背景相对复杂,有最开始的移民过来的基于生存的需要、有宗教信仰的影响,比如基督教视原始土地为“遭诅咒”的土地[1],也成为大量过度破坏性地开发原始荒野的依据。有官方政策的影响,也有对自然生态规律的无知的促使。直到20世纪初期,早先美国人对北美大陆自然资源的破坏开发开始显露其恶果,环境问题才开始引起美国政府和民众的担忧。

2 促进环境法的因素

2.1 科学技术的发展

美国人对北美大陆进行开发时并不曾知晓生态规律,后来随着科学技术的发展,尤其是生态科学的发展,使得美国国民开始意识到生态系统的循环规律,逐步对生态系统有了比较系统的认知。在这种意识的指导下,改变自己对待自然环境的态度和方式。现代科学理论的新发展为人类认识自然提供新的手段,使得人类比以往任何时候都更加正确地清楚人类在自然界中的位置。

这种由科技带来的认识上的提高直接促成了后来美国政府和公众对生态环境认识上的改变,为后来美国政府制定相应的环境法律法规奠定了意识层面的基础。

不可忽视的方面也包括科学技术在改善环境质量方面所起的作用,改变生产技术对消除大部分的环境污染具有根本性的作用。生产技术的改变不仅指产品设计和生产工艺的改变,而且指产品运转于其中的大系统的改变,例如,以公共运输系统取代私人小汽车系统,既提高运输效率又减轻环境污染。

人类选择的生产技术决定和支配自然的状况,但是人类对生产技术的选择在很大程度上是由经济利益,其中主要是企业的利润所决定的。这也就决定了科学技术在改善自然生态环境方面的局限性。而且在谈到科学技术时也不得不提到科技在促成环境法的发展过程中所展现出来的负面影响。科技发展带来的更先进的技术造成的对自然生态系统更剧烈的破坏,先进科技生产出来的自然界根本无法降解的化学合成物,对生态系统造成了难以恢复的破坏。

2.2 环境道德的发展

20世纪70年代,美国关于环境的社会舆论的走向转变到崇尚经济、环境的协调发展和保护环境,一种新的环境道德逐渐树立起来,形成强大的社会舆论。当一种观念为很多人接受并形成强大的社会舆论的时候,这种观念就更容易被社会的其他人接受。

这期间经历了许多的斗争,包括最开始的缪尔和赛尔拉俱乐部发起的第一次保存荒野的斗争,争取保存加州境内的原始山谷——约赛米特山谷的斗争。在这场斗争中最终实质上是一场自然保存主义同功利自然保护主义之间的斗争。当时的森林署长平切特1913年在众议院公共土地委员会举行的听证会上的证词中阐述了其功利主义的自然资源保护政策：整个自然资源保护政策的基本原则是利用,是把每一寸土地和它的资源投入使用,使之为大多数人服务。1970年4月22日,首次地球纪念日活动激起的持续至今的群众性环保组织,在美国的环境保护事业中也起着巨大的作用。这些斗争和活动的上演,一步步促使了美国公众环境道德的转变,在立法层面上的体现就是美国环境法的指导思想的转变。美国早期的关于保护自然资源的于1872年通过的《黄石国家公园法》,该法是联邦保护自然资源的政策和法的起源。立法者当初并没有意识到保护自然生态的重要性,立法意图原本是防止私人获取或利用该地区的间歇泉、温泉、瀑布等自然奇观,促使国会制定该法的原因是经济的,而不是环境的因素。包括森林法在内的等原本早期的关于环境保护的法律都未把保护自然资源的环境和生态学价值作为其宗旨,而国会也不过是企图以这些法律来协调国家当前经济发展需求和长远经济发展之间的关系,仍然是出于经济的考虑。

但是新的环境道德的出现直接促使了美国公众环保意识的转变,立法层面的体现就是美国环境政策法等法律指导思想和立法宗旨也出现转变。开始侧重于纯粹的环境保护,而不单是为了经济的发展。

2.3 环境政策的转变

美国政府对待环境问题的政策随着科学技术的发展和环境道德的转变也开始做出了一系列的转变。由早期的鼓励大规模过渡性开发荒野、森林到后来的保护性政策,在立法层面上都有所体现。美国环境政策的一个鲜明特点就是政策的导向和总统有直接的联系。从富兰克林◦罗斯福时代美国政策体现出的强烈的支持环保的色彩,到里根总统时期对环境保护经费支出的大幅削减,使得美国的环境政策体现出相对不稳定性。从长期来看,美国环境政策的走向与本国的经济状况有直接的联系,经济发展迅速时期就比较注重环境保护,但是在经济发展低缓期就削减环保支出。但是相对来说,整个环境政策的趋势还是趋向于慢慢向环境保护侧重。政府的政策导向肯定会在立法层面有所体现。

而且环境政策是由政府的行政机关来具体实施的,美国的政治体制也决定了政策执行的广泛性和有效性。

2.4 环保团体的发展

1892年缪尔创立的塞尔拉俱乐部,后来越来越多的环保团体相继出现,对美国环保事业的促进发挥了巨大的作用。主要体现在这些环境保护团体发起的环境公益诉讼,比如1965年的保护哈德逊河案件,开创了美国公民环保团体起诉先河;1972年,赛尔拉俱乐部起诉联邦环保局,指控某些州的含有允许空气质量降级内容的实施方案和决定违反联邦清洁空气法,这项诉讼直接导致了国会在《清洁空气法》中增补一项关于“防止空气质量严重恶化”的规定;以及包括一些环保团体在公众场合举行宣讲会、展览等活动;环保团体的成员为公众提供的免费咨询业务、以及大的环保团体在议会进行的游说活动,等等,都有力地促进了联邦和州的环境立法的发展。

2.5 政治体制的保障

众所周知,美国的三权分立体制为其司法的独立提供了近乎完美的保障。而美国判例法制度也为普通公众能够影响立法进程提供了巨大的空间。美国公民环境诉讼制度正是如此。普通公民诉的环境权受到影响可以从过诉讼的渠道得到很好的解决,而不必去考虑强大的行政权力的干涉。法院从原先对环境公民诉讼原告资格的严格限制到逐步放宽无形之中有力促进了美国环境法的完善,尤其是一些典型的案例对后来环境公民诉讼的完善更是不可低估。

美国国家体制在环境保护领域的优势还可以体现在环境影响评价制度上。美国在1969年颁布的《国家环境政策法》在世界范围内开创性地规定了环境影响评价制度,通过对政府行政行为加入“环境保护因素”的考察等一系列规则制度的改变,使得在全国无论是联邦政府还是各州政府的行政行为都最大程度地履行了环境保护的义务。制度贯彻得如此彻底是和其国家体制密切相关的。

3 结语

综上,美国环境法的形成和发展是一个动态的不断变化和完善的过程,期间受到许多因素的影响,甚至还包括一些经济制度和政治体制等因素的影响。但是以上5个方面是我在阅读《美国环境法》概论这本书时初步整理出来的相对比较重要的几方面。当然,这些方面在促进美国环境法的形成和发展方面还存在很多缺陷,仍然需要靠不断的发展来完善。

[1]王 曦.美国环境法概论[M].武汉：武汉大学出版社,1992.