地方政府在招商引资中的角色定位分析

杨 莉

（河南林州市商务发展事务中心，河南林州 456550）

0 引言

改革开放初期，我国处于计划经济时代，随着“以经济建设为中心”的提出，发展经济成为中心工作，而招商引资则成为地方政府发展地域经济的重要方式之一。地方政府作为招商引资主体，不仅主导着招商引资的方向，也承担着大部分事务性工作。这种政府主导型招商引资模式在当时确实有效推动了地方经济的发展，促进了GDP 的增长。但经过40 多年的发展，我国已建立起中国特色社会主义市场经济体系，政府主导型招商引资模式的弊端也日渐明显，已越来越不适应经济的发展。因此，在新的经济形势下，政府在招商引资工作中的角色定位成为亟待解决的问题[1]。

为了更好地解决政府在招商引资中的角色定位问题，本文拟从政府职能研究入手，结合其在招商引资中的具体体现，深入分析当前地方政府在招商引资过程中的一些突出表现，根据理论联系实际，分析地方政府在招商引资中扮演的角色。

1 政府职能概述

政府职能是指行政主体作为国家管理的执行机关，在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能等方面。政府各项职能主要是通过中央与地方政府相互配合、相互协调实现的，地方政府需要履行的职责、执行的政策、实施的细则、完成的目标都是地方政府的职能所在。

政府各项职能在不同阶段有不同的界定。当前，在社会主义市场经济条件下，我国坚持以马克思主义为指导，结合我国实际，探索出具有中国特色的社会主义政府职能理论。基于该理论，政府的经济职能主要包含以下几个方面。

一是宏观调控职能。宏观调控是政府通过拟定经济政策，对经济进行调整的行动，主要通过财政政策、货币政策等手段来实施。

二是微观规制职能。微观规制是政府对经济主体直接进行监管的行为，政府部门监管直接涉及某个企业、某个行业的微观层面，主要借助于法律和规章等形式作用于企业，规范、约束和限制企业行为。

三是公共服务职能。公共服务职能是政府为满足社会公共需求，提供充足的公共产品与优质的公共服务。政府的公共服务职能可分为事务性、民生性的公共服务，具体包含以下几方面的内容：发展各项社会事业；实施公共政策、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施；健全政务、办事和信息等公共服务系统。

四是市场培育与监管职能。相较于发达的市场经济，我国的市场仍处于发育期，各类市场行为主体也仍处于学习期。因此，我国政府不仅要承担起宏观调控职能，还要承担起发展中国家特有的培育市场的职能，且政府培育市场的方式、手段要符合市场经济体制的规律。同时，还要履行好市场监管职能，维护公平、有序的市场秩序，严厉打击不正当竞争行为。

2 政府职能在招商引资中的体现

在招商引资中，政府行使宏观调控职能较为有效的方式就是宏观政策引导。根据经济发展的内在要求，通过制定宏观产业政策，对产业进行引导、支持或限制。在招商引资中，政府行使宏观调控职能主要体现在3 个方面：一是建立招商引资机构，二是设立系统合理的考核和激励机制，三是设立科学的招商引资监管机制。

在招商引资过程中，政府行使微观规制职能的有效方式是制定一系列有较强针对性的法律法规对微观经济行为进行规范、限制或约束。

在招商引资过程中，政府公共服务职能集中体现在对营商环境的建设和改善上。广义的营商环境包括软环境和硬环境，软环境是指该地区的行政审批效率、市场条件、文化底蕴等方面的非物质条件，硬环境是指道路、交通、教育、医疗配套等基础性建设。

在招商引资过程中，政府的市场培育与监管职能主要体现在积极培育市场上，尊重企业作为投资主体的地位，加强市场监管力度，优化市场环境，合理利用社会招商与平台合作招商。然而，在招商引资实际工作中，地方政府在履行这些职能时，出现了一些偏差[2]。

3 地方政府在招商引资中角色失当表现

当前地方政府在招商引资过程中角色失当有诸多表现，但不外乎角色错位、角色越位和角色缺位3 种情况。

3.1 角色错位

角色错位是指政府对自身职能缺乏清楚的认知，做了自己不该做的事情。一是工作重心的错位。政府作为公共权力的主体，应当积极发挥其公共服务的职能。但是诸多地方政府将工作重心完全放在主导招商引资上，弱化了其提供公共服务的职能。甚至部分政府单位为了完成考核任务，让一些非经济职能的部门也直接参与招商引资，这是政府工作重心的错位[3]。二是机构设置的错位。比如，审批代替服务、简政放权没有落到实处。在具体的工作当中，没有发挥市场机制的作用，打击了企业投资的热情和信心。各级招商机构之间分工不够明确，部门职能交叉，在遇到问题的时候，就会出现推诿扯皮的现象，导致责任盲区的管理问题出现。

3.2 角色缺位

所谓政府职能的“缺位”是指政府在行政管理过程中，未能饰演好自己应有的管理者角色，未能履行好自己应尽的职责。根据新公共管理理论，政府的主要职能应体现在宏观调控、政策引导、提供公共服务、培育市场体系等方面，但是很多地方政府并没有从以上职能着手，过多地参与到招商活动中，在提供公共服务、培育市场体系上存在着较多的缺失[4]。一是制度机制不完善。在招商引资中，制度的缺失必然会使工作开展受到影响。一些地方政府在招商引资中始终扮演着主导者的角色，对于合作机制的建立一直缺乏重视，对培育政府、企业、社会组织间的合作机制研究不深，导致公共利益不能达到最大化。二是监管评估机制不完善。由于缺乏合理的监管和评估机制，再加上急于求成的心态，地方政府在引进项目时，往往忽视对投资者应有的审核和筛选，无视项目评估标准，这导致很多低效项目或者不适合当地发展的项目被引入，甚至招商项目演变成了“招伤”项目。三是公共产品及服务方面不完善。在新时代下，各地招商引资竞争将极大程度地聚焦在政府的服务能力和效率上。一些政府服务意识差，不注重基础设施及投资软环境建设，使地方整体形象在客商心目中大打折扣，直接影响当地招商引资的成功率。

3.3 角色越位

政府角色的越位是指地方政府在行使职能时超越了自身的职能和权限，干涉本不应该管理的事情。根据新公共管理理论及服务型政府理论，政府的主要经济职能就是纠正市场失灵问题，在市场不能够有效提供公共产品和公共服务的情况下，制定公平的规则[5]。而招商引资作为一种市场经济行为，属于市场范畴，说到底是企业的事，政府应该把主导权交给市场、交给企业，让市场来检验其成效，充分发挥出市场在资源配置方面的作用。而一些地方政府目前将过多的精力放在招商引资上，同时主导整个过程，使得市场资源难以被有效利用，企业的生产能力、技术、特色、功能不能充分体现。

可见，政府在招商引资工作中角色定位的偏差，直接影响到政府职能的发挥，导致招商引资工作成效不佳，严重者还会影响到地方经济的可持续发展。因此，地方政府亟需认清自己在新形势下的角色定位。

4 地方政府在新形势下招商引资角色定位分析

4.1 地方政府在招商引资中应扮演好四重角色

一是产业政策的制定者。主要是制定并不断调整招商引资战略规划，根据当地的资源优势、产业结构、产业发展方向、国家政策导向出台一套切实可行的产业政策；在生产要素配置上制定一些针对性强、有吸引力的优惠政策；制定奖励措施，加大财政支持力度，加强各项保障力度。

二是投资环境的营造者。主要是充分发挥地区的区位优势、能源交通优势，完善和提升基础设施条件，打造宜居宜业的硬环境；提高行政服务效率，打造法治环境，依法办事，公平公正，形成真诚公平对待外来投资者的营商环境和社会风气，营造优质高效的政务环境；优化现有的绩效考核体系，从高质量发展、良好产业结构、绿色生态、开放创新等多个维度综合考核评估项目，实现招商引资从量变到质变的转化。

三是招商引资活动的组织者和领导者。通过优化招商引资激励机制，创新招商模式，激发企业主体内生动力；开展产业链招商，打造优势产业链，培育产业链主体，强化招商服务；建立信息共享机制、人才培育机制，提供招商引资信息，规划招商重点项目，组织对外宣传推介，组建招商团队，协调招商活动；地方政府作为地方国有企业的资产管理者，还应推进国有企业产权制度改革，推出国有企业的合资合作项目，与外来投资者进行谈判，达成合作，履行投资合作义务。

四是市场秩序的监管者和维护者。一要制定市场规则，规范市场秩序；二要厘清职能边界，减少政府对市场的行政干预，激发市场主体的活力和创造力；三要尊重市场规律，加强监管职能，维护市场秩序，纠正地方保护主义倾向，有效遏制不正当竞争行为。

4.2 地方政府在招商引资中应发挥好四方面作用

一是信息服务与政策引导。将本地社会经济发展的基本数据、市场环境、区域优势、发展战略、优惠政策、可选项目、合作资讯等信息收集汇总，提供及时、可靠、全面、完整的招商引资信息[6]。地方政府提供的信息是其公共服务的重要内容，具有权威性和公信力，可以大大降低外来投资者的信息风险，减少和消除外来投资者由于信息不对称而造成的决策失误。地方政府向外来投资者提供市场机会和利润空间，在劳动力、土地使用权、产权等生产要素配置和销售方面提供优惠条件，并适当减免其税费负担。

二是项目宣传推介。根据市场前景、本地资源、利润水平、政策导向等因素，选择对外来投资者有吸引力的项目，作为重点项目宣传推介。通过会展、信息平台、新闻媒体等渠道大力宣传，加强传播效应，引起社会关注，产生良好反响。

三是协调沟通服务。通过牵线搭桥、沟通协调，使区域内外的企业建立合作关系，并在手续办理方面发挥行政服务中心的优势，提供“一站式服务”，简化办事手续，提高办事效率，为外来投资者排忧解难。

四是权益保障与奖惩措施。运用行政手段和法律手段，切实维护外来投资者的经营环境和合法权益，打击和制止对外来投资者的非法侵害。对于在招商引资中有重大贡献的单位和个人，给予适当的荣誉和物质奖励；在振兴地方经济方面有突出贡献的外来投资者，给予表彰和奖励，营造良好的招商引资氛围。

5 结语

地方政府在招商引资中的多重作用，是由政府在区域经济发展中的地位所决定的。现阶段政府职能转化并不是简单地减少行政职能，而是从直接管理经济活动转化为运用政策调整经济关系。在承担这些角色的时候，地方政府唯有清楚地认识到自己在招商引资中应该扮演的角色，不“错位”、不“越位”、不“缺位”，高效提供公共服务，才能更好地发挥作用，助力地方经济的发展。