基于PPP模式工程项目融资风险管理的思考

时间：2024-05-19

王安林

（中铁六局集团有限公司，北京 100036）

PPP模式为特许经营项目融资，涵盖“建设－经营－移交”，最适用于基础设施、公用事业等大中型公共项目，可以满足政府和社会资本的共同利益，以特定协议为基础，形成政府和社会资本之间的契约关系。在此模式下，政府可以减缓财政支出，将部分职能外包，发挥社会资源的能力，提高公共产品的效能，社会资本可以通过参与全流程的基础设施与公共事业服务，获得长期稳定的收益，并与政府之间建立各种新型合作关系，双方共同分担公共产品投资的风险，并共同获益。PPP模式项目融资和以往不同，这是基于政府和企业在工程项目上的侧重点不同，政府主要关注项目社会利益发展，而企业更多关注项目投资风险与回报，且PPP模式将项目融资责任更多转移到企业一方。

1.PPP模式工程项目融资风险管理现状

PPP模式如火如荼地开展，企业在实践中前行。经过梳理，当前企业项目融资风险管理表现为：一方面由于缺乏统筹意识和融资经验，在项目前期未做整体筹划，致使项目可行性研究提出的融资方案与项目实施方案要求不匹配，与项目实际情况脱节，造成项目融资成本大幅提高，甚至由于项目融资不能落地导致项目无法实施的风险。另一方面，由于融资渠道有限、方案和途径单一，融资创新不足，制约部分项目的持续推进。

2.PPP模式工程项目融资风险描述

2.1 PPP模式工程项目融资环境需求分析

经过对PPP项目的系统分析，PPP项目融资需要至少3个方面的支持。第一，需要相关政府单位和各种政策的大幅度倾斜支持。在传统项目建设中，随着项目进度的不同和工程的不断变化，政府和企业之间的相关关系也会发生些许变化。但是由于政府是其中绝对的主体单位，无论如何变化，所造成的和发挥的作用及其功能是不会有太大变化，目的永远都是为社会提供最好的公共服务。而PPP模式虽然是一种全新的合作模式，对于改善公共产品服务水平有着立竿见影的效果，但是却也不会影响其中政府的地位，永远无法顶替政府的作用。在项目中，政府依然会起到掌控全局的作用，对项目进行策划，可以改良融资过程中的环境。政府还可以对融资的管理过程提供一个安全良好的平台与制度环境，全程对项目融资进行管理与保护[1]。第二，需要完善的法律法规体系。PPP项目建设与运营过程中如若发生意外情况，两方之间没有一方会主动去承担责任，这时就需要法律的规范，让政府和企业明白彼此之间所需要承担的责任，在法律层面上保护彼此之间的合法利益，让两者心中拥有明确的责任规范，以免发生意外时纠缠不休。通过法律规范，形成PPP项目工程融资管理的保障，更加有利于维系政府和企业之间的合作关系，让PPP模式的优势最大化体现。第三，PPP模式应该具有专业化的机构和综合性人才支持。PPP模式是一个较为新型的发展模式，运行周期长，涉及环节和专业多，需要各方面的专业知识与人才，以获得政策支持，全方位对接市场。

2.2 PPP模式工程项目融资风险特点

相对于以往的项目运行方式，PPP项目融资具有特殊性，主要在于：一方面由于缺乏融资经验和统筹意识，项目融资筹划迟缓，不能跟上项目推进步伐。如存在融资方案与项目实施方案要求不匹配，与项目实际情况不相符等情况，造成项目最终融资成本大幅提高，甚至项目融资不能落地导致项目无法实施的风险。另一方面，由于融资渠道有限、途径和方案单一，融资创新不足，使项目融资成为制约部分重点跟踪投资项目持续推进的难题。融资风险分析主要有3个方面特征[2]：

第一，PPP项目融资风险周期很长。以PPP模式实施工程项目，集中在民生工程，以基础城市建设的投资项目比较多。这些项目，有一个共同点，是工程规模大、工期长、运营周期长。而且这些工程项目相对与其他的工程来说，并不会十分赚钱，对于资金的运转周期也比较长。根据研究，这种项目周期长的工程所具有的不确定风险比较高，如若出现风险，对于整个项目的影响十分巨大。

第二，PPP项目融资风险发生率较大。根据市场对于PPP模式的大量调查和数据分析，可以发现，PPP项目融资具有很多的不确定性因素，很容易受外界经济冲击而影响到自己的经济问题,是妨碍PPP模式工程项目融资成功的巨大障碍。并且PPP模式尚在实践阶段，市场上还未形成完整的经验可以应对各种风险，没有制度性的基础安全保障，导致风险发生频率大幅增加。

第三，PPP项目融资风险因素会进行叠加。传统工程项目虽然会拥有各种突发的风险，但风险性都还在可接受和控制的范围内，而PPP模式有可能导致风险因素的叠加，由此产生更大的风险。该模式下的风险叠加并不是单纯的数学类型的加法叠加，可能在多种情况进行触发，产生综合叠加，所造成的影响也随之扩大。

3.PPP模式工程项目融资风险管理对策

3.1 PPP模式的运行流程

PPP模式实施的工程项目，一般具有投资金额大、资本集中度高、投资期限长且投资回报一般不高、参与方较多且各方利益不一致等特征。PPP模式全运行流程包括项目立项与可研、设计与招投标、合约谈判与签订、融资建设与竣工、运营与移交等。

3.2 PPP模式工程项目融资风险管理因素的分析

随着国家对PPP模式的管理规范，PPP模式依然是工程项目建设领域的主要模式，有非常高的可运行性。为避免PPP模式工程项目融资过程中意外风险因素的发生，应通过对以往的关实例问题分析，筛选识别可能发生的各种融资风险因素，进行全面把控，规范运行，防患于未然。经过分析，PPP模式工程项目融资风险管理涉及多个因素，比如：项目合规性风险、项目决策风险、项目合同签订风险、融资模式选择与创新风险、融资担保风险、建设管理风险、运营周期风险等[3]。

3.3 PPP模式工程项目融资风险管控措施

企业开展PPP投资业务，一方面，应高度重视投资经营管理工作，采取了一系列措施防控经营风险。一是体系建设。通过明确系统内投资经营人员及职责等途径，逐步构建了投资经营管理体系，融入企业整体经营体系，为经营高质量发展提供源动力。二是完善制度。出台投资项目管理制度，为投资项目规范推进、科学理性决策提供制度保障。三是培训学习。组织投资业务培训班，参加投资经营培训课程，提升了投资经营人员的专业素质和业务能力。四是专家咨询。通过与高端专业的咨询机构开展深度合作，指导企业更规范、有效地把控投资项目，提升企业投资决策和运作水平。

另一方面应在持续发展投资经营同时，利用对外融资带动产业发展，创新产融结合模式，防控化解融资风险。一是要积极开发优质PPP项目。项目质量是融资的根基，在国家不断规范投资项目的情况下，企业要在发掘项目质量上下功夫，优选满足金融机构贷款的优质项目。二是要超前与金融机构、非金融机构等进行沟通，提前介入，尽早规划融资模式，设计融资方案，通过产融结合使企业有活干、金融机构有钱赚，实现互利共赢。三是积极寻找机会，利用政企合作基金解决项目融资难题。通过规范的运作，充分发挥资金杠杆作用，实现在PPP项目筛选和实施等方面更加精准、更加专业、更加贴近市场。从而促进PPP模式项目更加规范有效，使PPP模式提供的基础设施等公共产品更加创造良好的经济效益和社会效益，使企业与政府实现双赢。