关于《中华人民共和国消防法》贯彻实施情况有关问题的思考

房芳

（山东省消防救援总队，山东济南 250102）

0.引言

2019年新修改的《消防法》是顺应国家机构职能改革、贯彻“放管服”改革思路的具体体现，构建了新的消防监督管理体系，进一步提高了消防法治建设水平。全省消防救援机构以***新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实***总书记在国家综合性消防救援队伍授旗仪式上的重要训词精神，坚持以人民为中心，坚持安全发展理念，按照深化“放管服”改革决策部署，推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系，增强全社会火灾防控能力，确保全省消防安全形势持续稳定向好，为经济社会高质量发展提供了安全保障。本文通过对《消防法》贯彻实施情况进行调研，掌握我省消防工作现状，分析存在的问题，提出推进完善《消防法》的对策建议，不断提升全省消防监督执法工作水平。

1.《消防法》贯彻实施情况的现状

《消防法》是消防事业发展的纲领和依据，各级党委和政府十分重视，以贯彻执行《消防法》为抓手，有力推动消防事业发展。

1.1 持续推进消防工作法治化进程

近年来，山东省紧紧围绕服务社会民生、创新消防管理的工作理念，认真贯彻《中华人民共和国消防法》，大力推进地方消防立法工作，先后制定出台了《山东省消防条例》《山东省高层建筑消防安全管理规定》《山东省火灾高危单位消防安全管理规定》等6部地方性消防法规、政府规章和28部消防类地方标准，为执法规范化建设提供了重要的法治保障。压实政府行业部门消防安全责任，2018年率先制定出台政府规章《山东省实施消防安全责任制规定》[1]。2019年《消防法》修订后，主动作为，密切配合省人大、省司法厅等部门，提请打包修正地方性法规、政府规章，健全消防法治体系[2]。

1.2 消防安全责任制进一步落实

省政府将2019年确定为消防“工作落实年”，将2020年确定为消防安全“重点工作攻坚年”，每年向市级政府下达年度消防工作目标任务；省政府消防安全委员会建立“风险提醒、事故约谈”长效机制，分管副省长定期组织召开成员单位会议，组织打通“生命通道”治理行动提醒谈话，研究推进冬春火灾防控等重点工作，压实各方责任，形成综治合力。省消防救援总队联合省委组织部开展领导干部消防安全“三学一提升”大培训，组织领导干部学应急常识、学岗位职责、学斗争本领，提升防范化解消防安全风险能力，累计培训96名厅级、401名县处级和200名科级干部。

1.3 公共消防安全环境持续优化

提请省政府安委会发文，建立公安、应急、消防联勤联防联治“三联”机制，组织41.7万家“九小场所”落实“三自主两公开一承诺”，拆除影响消防安全的彩钢板违章建筑12万余平方米，拆除影响消防车通行的限高、限宽障碍1960余处。统筹推进消防安全专项整治三年行动，制定四类场所治理、老旧场所及新材料新业态风险整治、重点行业标准化管理等22项重点项目清单，开展打通“生命通道”治理，推动新增、开放停车位3万余个，公共建筑、新建居民住宅全部完成消防车通道标识化管理工作；开展校园消防安全整治行动，摸排学校3.9万余所，整改隐患5万余处。全面推行“双随机一公开”工作模式，将消防安全纳入全省部门间“双随机一公开”联合监督抽查范围；创新实施“专家查隐患”工作，以政府购买服务方式，2020年完成对全省4369家火灾高危单位的消防安全评估，今年已经启动对1647栋二类高层公共建筑、190个地下建筑、479个大型物流仓储场所的消防安全评估。

1.4 消防“放管服”改革稳步推进

2018来4月，总队出台《山东省新旧动能转换重大工程消防服务十条措施》，并召开省政府新闻发布会，从行政审批、监督检查、火灾扑救、火灾调查、消防培训等各个方面，提出全链条、全职能的优化服务措施10条27项，明确取消审批事项2项，下放审批权力2项，合并办理3项，简化15项材料，容缺8项受理材料，优化6项审批流程，提供5项免费服务，大大减轻企业负担，提高了消防行政审批效能。消防执法改革以来，总队于2020年4月再次出台《打造精简高效政务生态优化消防监督执法五项措施》，实施容缺后补、预约办理、跨层联办、一对一专办等便利化措施。各市消防救援机构也结合实际制定出台便民利企服务措施[3]。

1.5 消防宣传教育培训扎实推进

占据线上线下宣传新战场，在主流媒体开设消防专刊（栏）89个，微信、微博、抖音、快手、今日头条等官方账号平台建设不断完善。举办第二届山东省119消防奖、首届“齐鲁最美消防员”评选表彰和首届山东消防主题马拉松活动，我省7个集体、10名个人受到第四届、第五届全国119消防奖表彰。加大消防科普宣传教育工作力度。联合13部门下发《关于推进消防安全宣传教育进企业进农村进社区进学校进家庭工作的实施细则》。全国首个地方标准《山东省消防科普教育基地标准》开始实施。全省已建成各类消防科普场馆577家，实现了科普教育基地省、市、县全覆盖，其中临沂市消防科普教育基地成为消防救援局命名的首批8个国家级应急消防科普教育基地之一。截至2020年底，全省注册消防志愿者人数为11万余人，注册志愿者队伍481支，全民学习平台累计学习达131.5万余人，日照市消防志愿者协会荣获全国学雷锋志愿服务“四个100”先进典型[4]。

2.《消防法》实施过程中存在的问题

2.1 部门间法定职责边界不明确

由于地方政府部门也在进行机构改革、职责调整，加之《消防法》对行业部门的消防安全监管职责未作明确规定，实际工作中“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”“谁主管、谁负责”的要求落实还不到位，行业系统内对安全隐患疏于检查、监管不力，消防工作联动机制还未真正建立起来。比如新修订的《消防法》仅规定公安派出所可以负责日常消防监督检查，且未赋予行政执法权，基层公安派出所履职不积极，消防救援机构与公安机关沟通协调难度大，“九小场所”和居民社区成为消防监管盲区、薄弱环节，“小火亡人”事故频发。住建部门承接建设工程消防审验职责后，在建设工程消防验收时工作尺度不一，出现住建部门消防验收合格的建筑在消防监督检查时仍发现有违反消防技术标准的现象，加大了消防救援机构日常监管难度。相关行业部门以没有执法权为理由，将涉及消防安全的问题都推到消防救援机构处理，形成“只要是消防隐患就是消防部门责任”的错误观点，部门监管责任得不到落实，消防救援机构作为监管链条的最末端，往往成为社会矛盾焦点。

2.2 企业安全主体责任未有效落实

《消防法》对消防违法行为处罚力度偏软，企业和个人消防违法成本低，对消防安全重视不够，重生产、轻安全的现象多有发生。有的企业缺乏高素质管理人才或消防安全“明白人”，存在侥幸心理，片面追求经济效益，不主动检查、发现、整改火灾隐患，与消防救援机构玩“躲猫猫”，对查出的隐患就改，未发现的问题就不改，在实际经营中存在建设、装修时单纯考虑经营要求，不落实消防技术标准要求，形成“先天性”消防隐患；消防安全培训不到位，员工岗前培训、转岗培训流于形式，缺乏发现隐患、扑救初起火灾的能力。近年来“高、低、大、化”重点领域风险隐患突出，沿街商铺火灾高发，农村地区火灾居高不下，物流仓储场所火灾突出。社会单位消防安全主体责任不落实，消防监督仍然还是“保姆式”监管模式。

2.3 消防监管措施不满足现实工作需要

全省大多数农村消防工作基础依然薄弱，基层组织消防力量匮乏，消防网格化管理不健全，网格员职责不明晰，身份不明确，不具有消防执法权，消防救援大队人数有限，难以覆盖乡镇街道，基层消防监管存在“真空”。改制转隶后，消防执法不再适用公安机关行政案件办理规定，缺少传唤等刚性措施，对违法行为执法过程中经常遇到违法行为人不配合询问、不配合现场勘查、甚至当事人拒不到场等现象，造成执法权威性下降，执法难度增大。另外，由于没有尽职免责相关规定，部分消防监督人员反映问责压力过大，想干好却缺少“刚性”措施、不干会被追责、干不到位也会被追责，存在畏难情绪。

2.4 社会消防安全意识不够高

近年来，消防知识的覆盖面、知晓率逐年上升，但总体看群众接受消防教育的渠道依然偏少，消防安全宣传的普及面和影响面不够广泛、深入，与消防安全工作的形势和任务相比还有差距，群众缺乏基本的安全意识和消防常识，用火用电不安全不规范，自防自救能力不强，往往既是火灾受害者也是肇事者，尤其是“九小场所”从业人员60%以上不具备消防安全“四个能力”。企业重点岗位违规违章操作问题突出，2020年693起生产作业场所火灾有41%是由违章操作引发的，近年来电动车违规充电引发火灾、沿街门面商铺生产住宿违规“三合一”造成人员伤亡的火灾事故呈高发趋势。

2.5 消防规划执行不到位

《消防法》规定地方政府要制定消防规划，并按规划进行消防安全布局、建设公共消防设施，但没有条款保障落实。有的市县政府出于经济发展、财政经费紧张等原因，在城市建设时将中心区域消防站迁到郊区，出现消防站布点“空心化”现象。有的市县政府在城市建设中，未按规划同步建设消防站或预留消防站建设用地，造成消防站布局、数量达不到规划要求。有的地方消火栓未与市政供水管网同步规划、同步建设，天然水源处未设置消防车取水码头，消防水源难以满足灭火救援需要。部分地区农村发展规划中未统筹考虑消防基础设施建设，农村消防通道、消防供水管网和消火栓配置与消防安全要求差距较大。

3.推进完善《消防法》的对策建议

3.1 明确消防监管体系架构和职责分工

（1）强化顶层设计，将“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”写入消防法，明确消防救援机构为消防安全综合监管部门，对规模以上的大型人员密集场所进行重点监管，对政府相关部门、乡镇街道办履行消防监管职责情况进行行业监管。（2）划清消防与住建、公安等部门的职责边界，界定监管范围、明确执法主体，建立监督执法、移交接收、部门联合等工作机制，避免失控漏管。（3）明确公安派出所消防监督职责，公安派出所作为执法主体，独立对职责范围内的社会单位开展消防监督检查、执法等工作。（4）赋予乡镇街道办执法主体资格，明确消防救援机构可以委托乡镇街道应急办、基层综合执法局等单位实施消防监督、行政处罚，填补基层消防执法力量空白。（5）赋予刚性执法措施，明确消防救援机构在办理行政案件时可以采取传唤等执法措施，可以直接办理“失火罪”“消防安全责任事故罪”。（6）明确“尽职免责”情形。以法律条文明确惩罚失职渎职执法人员，同时也保护履职尽责的执法人员。

3.2 进一步压实消防安全责任

充分吸收《安全生产法》《政府消防安全责任制实施办法》等法律规章的成功经验，落实消防安全工作领导责任，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的原则，健全政府消防工作领导和考评机制，定期分析消防安全形势，协调解决重大问题。压实行业部门的监管职责，在《消防法》中明确要求行业部门定期对监管领域的消防安全形势进行分析研判、督促整改，并制定条款对监管不到位的行业部门和个人进行责任追究。落实社会单位消防安全主体责任，切实按照“安全自查、隐患自除、责任自负”的要求，要求单位全面加强消防安全管理，杜绝安全隐患；提高消防违法成本，对存在重大隐患拒不整改的，追究相关人员的刑事责任；将消防安全纳入诚信体系建设，运用社会、经济等杠杆的力量倒逼社会单位落实消防安全主体责任。

3.3 进一步加强公共消防设施建设

要建立完善消防经费保障标准体系，明确公共消防设施建设资金在各级政府可支配财力中比重。加强消防规划编制、审批、实施环节的管理，定期开展消防规划实施情况的评估考评，确保消防站、市政消火栓、消防道路等公共消防基础设施与其他市政基础建设同规划、同设计、同实施、同验收。在《消防法》中明确规定违反消防规划、导致公共消防基础设施建设及消防安全布局不符合要求时，对地方政府和行业部门、社会单位的处理措施。

3.4 进一步加强消防宣传教育培训

在《消防法》中明确消防宣传教育培训是教育、人社等部门，新闻广播电视等单位，工会、共青团、妇联等团体的法定义务，并规定工作的具体要求、考评方法和奖惩措施，从法律上把消防宣传纳入公益宣传范围、把消防常识纳入大中小学教育课程内容、把消防培训纳入党校（行政学院）的培训内容。充分利用广播、电视、报刊、网站等传统媒体和微博、微信等新媒体，开设消防安全教育专题栏目、开展公益性消防宣传教育。大力推进消防安全宣传“五进”，不断提高社会的消防安全意识。加强对党政机关领导干部、企事业单位负责人和学校、幼儿园、养老服务机构、车站码头等重点防控单位的消防教育和培训；完善消防宣传固定设施、科普教育基地，组织群众开展逃生、自救、互救等消防技能训练；鼓励和支持社会力量开展消防培训工作，将社会普及性消防培训纳入政府购买公共服务内容，有针对性地对群众开展消防安全培训。

3.5 进一步明确职责边界

针对住建部门消防验收（备案）合格的建筑物，不再进行是否符合消防技术规范的实质性核查，只对是否改变验收时的使用性质、是否保持完整等内容进行检查；对住建部门消防验收合格、消防救援机构发现违反消防技术规范、存在重大隐患的建筑物，函告住建部门，并明确隐患整改由住建部门负责督促实施；明确建设工程施工工地由住建部门负责监管。针对教育、文旅等相关政府部门办理行政许可需要申请人提交消防安全证明的情况，按照“放管服”工作要求，由国家层面制定出台文件，取消相关政府部门的行政许可前置，或者将此类场所纳入公众聚集场所开业前消防安全检查范围，实施源头管控。

4.结语

在推进消防执法改革的进程中，要筑牢法治保障的基石，按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，抓紧清理修改所有不符合消防改制新理念、不适应消防执法改革新形势的法律法规规章制度，及时把改革中形成的成熟经验法制化、制度化。坚持问题导向、源头治理，从社会反映强烈的消防执法突出问题抓起，全面改革消防监督管理工作，从源头上堵塞制度漏洞、防范化解风险。要坚持公开透明、规范有序，健全执法制度、规范执法行为、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督，让权力在阳光下运行。