新时期水土保持依法行政工作的实践与思考

蒋超

摘 要：党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的重大决定，是推进全面深化改革的关键举措。从全会决定具体的措施可以看到，党和国家依法保障公民權利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度的坚定决心。对于我们广大公职人员而言，法治主要意味着依法行政，依法行政可谓现代法治国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则。按照一般的解释，依法行政包括六个方面，即合法行政，合理行政，程序正当，诚实守信，高效便民，权责统一。总体而言，即政府机构的行为有一条公正、公平、公开的标准，这条标准即为“法”，它不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。对于政府而言，依法行政最大的意义在于守护政府公信力，这是政府软实力的一种体现，是一个国家社会信用系统的“晴雨表”、“温度计”，重要性显而易见。文章结合本人长期从事水土保持监督执法工作的经历，谈谈自己对依法行政的一些思考。

关键词：新时期;水土保持;依法行政

中图分类号：S157 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）18-0241-02

1 水土保持依法行政涉及的范畴

根据水土保持法律法规规定，水土保持依法行政所涉及主要有行政许可、行政检查、行政处罚、行政征收、行政强制以及其他具体行政行为。其中行政许可、行政监管、行政处罚、行政征收是常规性的工作，另外行政强制、行政命令恰当地运用也非常重要。如何运用好各种依法行政手段？要善于对水土保持法律法规的全面把握，只有这样才会做得有法可依。当然由于各个管理环境不一样，所承担的依法行政任务就不一样，这里有个精细与大致的问题。所谓精细就是对于自己分管的范围，一定要了如指掌，国家与地方层面所涉及的水土保持法律法规最好能够倒背如流，运用起来得心应手。所谓大致就是虽然没有经常性运用到有关依法行政手段，但作为水土保持工作人员应该大体了解，至少有一定的知晓度。

2 水土保持依法行政的落实

工作人员身份的合法性，要获得有效的执法证书，并且有一定的依法行政水平与能力。要在具体依法行政中，有的放矢地运用好具体行政手段。从水土保持法律法规的发展进程中分析，经常性运用的依法行政手段都处在逐步发展的阶段，这就需要水土保持执法人员在善于运用的基础上，不断理解和掌握其进程，积累经验与资料，特别是要及时掌握最新的法律法规变化，把握好自己分管的工作的方向，避免犯行政不作为的错误。依法行政的本质特点就是规范行政执法人员的执法科学性、合法性和合理性，法律法规内的要求必须不折不扣去执行去维护，严格执法，文明执法，作为水土保持执法就是保证依法行政的严肃性。近年来，强化依法行政考核，目的是更好体现依法行政的规范化和制度化。

2.1 在规范化方面

（1）严格行政执法、许可程序。按照依法审批、依法处罚、严格程序的要求，制定内部操作规程、规则、程序，对主要水土保持执法、许可行为进行了规范，使行政执法、许可有章可循。（2）法律文书格式化。从提高文书制作水平入手，实现行政执法文书的规范化，以规范执法文书为切入点，全面推动依法行政工作的深入开展。结合上级下发的水土保持法律文书和本单位的水土保持执法实践，制作了处罚、审批、验收等规范化的执法文书。（3）文书档案管理标准化。水土保持行政许可、执法文书是水土保持档案管理工作的重要组成部分，是行政执法工作的原始记录和第一手资料，对于积累水土保持管理经验，参与行政应诉都有重要作用。现在对水土保持方案审批、水土保持补偿费征收及水土保持设施自主验收报备证明等文书的整理，也要求规范建档。（4）执法行为严肃化。在执法过程中，突出一个“严”字;严格落实内部监督制约机制，实施错案追究制度。水土保持依法行政不但对水土保持违法行为依法查处，对在办案过程中知法犯法、以权谋私行为也同样予以行政责任追究。

2.2 在制度化方面

（1）实行水土保持行政执法责任制。制定本单位依法行政工作目标与要求，明确了各部门、岗位的工作职责，做到了权责清晰，责任明确，即“谁主管谁负责，谁审批谁负责，谁办理谁负责”，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”，使执法责任制真正落到实处。（2）制定完善了各项监督制度。为保证各项工作的开展，严格落实行政处罚、审批程序制度，听证程序制度，行政执法责任制目标考核制度，行政执法、审批公示制度，行政执法错案和执法过错责任追究规定。并制定了廉政建设制度，公开办事制度;同时要求执法人员在执法工作中身份公开、执法依据公开、执法程序和文书公开、处罚的事实和理由公开，以利于接受群众监督。（3）建立了执法责任监督体系。内部监管上，严格执行和落实“查处分离”、“罚缴分离”、“收支两条线”“调批分离”等制度;制定出台了本单位重大事项决策程序行事规定，对涉及重要项目审批、重大执法案件、限期治理等重大事项实行民主评议、集体决策。对外设立公开举报电话和建立信访、接待制度，积极做好执法方面的投诉、举报办理工作。自觉接受人大监督和政协的民主监督。同时接受舆论单位的监督，当前要十分注意网络监督问题。

3 水土保持依法行政的存在问题

依法行政工作永远是进行时，面对新的形势和新的情况，问题与不足永远是客观存在的，本人分析起来主要体现在：

3.1 执法人员的素质问题

这是主要问题，人员素质影响到一个人对待事物要求与看法问题，然后影响他的行动。现在执法人员中得过且过的人大有人在，不求上进不求刻苦的人也不同程度的存在。作为水土保持监督管理人员，由于工作涉及的知识面非常广，这就需要复合型的人才，可以有效应付各种可能出现的问题。还要善于沉下来思考一些棘手的问题，这就需要经常动笔分析研讨问题，现在机关中懒于动笔是一大现实问题。不会经常性思考，不会勤于理论与实践的分析，很难练就一身过硬的依法行政本领。由于人员素质的参差不齐、良莠不齐，经常做错、疏于依法行政就在所难免了。

3.2 制度缺失问题

一般行政机关是不会没有规章制度的，但其制度是否符合实际，并且经常性根据形势发展变化而及时予以调整改正那就是问题了，如果将其束之高阁不去执行，那就变成一堆文字游戏。制订规章制度也要强调科学性，可操作性的问题。从依法行政示范单位考核中发现，考核单位洋洋洒洒建立的依法行政规章制度几十个，是否具有实用价值那另当别论了，看了看大都是为了应付考核而制订的。

3.3 行政许可问题

在建设项目水土保持方案审批环节，《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消了生产建设项目水土保持方案编制单位资质要求，改为具有相应技术能力的单位即可编制。对方案编制单位不要求资质后，编制单位及编制人员水平参差不齐，其独立性承担项目水土保持方案编制的分析与评价能力还需提高。

3.4 水土保持设施自主验收问题

由于各种原因相当部分生产建设单位未在规定时限内开展水土保持“三同时”验收，“未验先投”情况比较严重。《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消了各级水行政主管部门实施的生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项，转为生产建设单位按照有关要求自主开展水土保持设施验收。《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》（水保〔2017〕365号），规范了生产建设项目水土保持設施自主验收的程序和标准。由于水土保持验收改为自主验收，建设单位委托第三方机构编制水土保持验收报告，水行政主管部门只负责验收报备形式审核，存在生产建设项目未达到验收标准和条件而通过验收问题。

3.5 开展水土保持监测工作问题

水土保持监测是水土保持法赋予的法定职责，是一项重要的政府职能和社会公益事业。党的十八大以来，党中央、国务院将水土保持摆在生态文明建设更加突出的位置，水土保持监测是水土流失防治的基础工作，是强化行业监督管理、抓好水土保持目标责任制考核的关键举措，是完善生态环境监测、落实国家生态保护与建设决策的重要支撑，推动水土保持改革发展必须进一步加强水土保持监测工作。总的来看，当前水土保持监测工作的能力与水平，还难以满足新时期水土保持改革发展和生态文明建设的新需要，目前生产建设项目监管仍存在着“未批先建”、未及时验收、违法违规行为未处罚，监管缺位、不到位的问题。要加强水土保持监测管理，提高监测质量，有效控制生产建设活动引起的人为水土流失。

4 水土保持依法行政的建议思考

4.1 强化学习的问题

学习是依法行政工作不断推进的永远主题。新的《水土保持法》已颁布实施八周年，要深刻领会其各个条款所涉及的内容。进入新时代，随着生态文明建设的深入推进，党中央国务院进一步深化“放管服”改革，国家层面水土保持相关配套法律法规及政策文件相继出台，相关的专业法可能也会进行修改。不断深入学习宣传《水土保持法》已经成为当前及今后一段时间主要内容，只有深入学习领会了，才能在工作中运用好。特别要掌握新水土保持法与原来的专业法不衔接、相冲突问题，避免新旧法之间的误用，注意细节变化，减少不必要的法律引用上而形成的司法纠纷。

4.2 根据依法行政考核要求，建立完善的规章制度

上级对下级的依法行政考核尽量体现工作实际，科学设定考核内容，能够真正对推动依法行政工作有积极作用。考核不是目的，其目的就是围绕依法行政的总要求，有序构建国家治理体系中的行政单位依法监督管理问题。作为水土保持部门及时总结好的做法，经常性开展案卷质量评比。当前水土保持要向公安、环保部门学习如何做案卷，学习其精细化、科学化的制作技能，要能够经得起法院的审判检验。

4.3 积极开展政策法律法规调研

及时总结经验，形成高水平的调研文章，特别是开展行政许可和行政处罚案件的分析调研，从理论与实践的探讨分析中发现问题并且集思广益解决某些棘手事件。写调研文章不仅仅是考核的要求，更是作为一线执法人员进一步提升自身执法水平的过程。要善于积累，经常强迫自己练写，经过一段时间的磨练，善于修改，善于请教，锲而不舍，就自然而然会达到一定调研水平。

4.4 队伍建设问题

锻炼出一支敢打硬仗、政治过硬、业务上精干的水土保持执法队伍是做好依法行政工作的本质要求。由于现阶段实施“阳光工资”情况下，政治上的鼓励关心变得极为重要，开展职业道德教育，责任意识教育，无私奉献教育，信仰宗旨教育，警示教育。善于提拔优秀人员从事重要岗位，压担子，在艰苦工作中发现培养，实行竞争上岗聘任机制，考核末位淘汰机制，使干人有鼓励，不干人有批评，真正体现水土保持公务人员为保护水土保持生态安全而责任到位。