滇越边境民族地区城镇布局的沿革与现状

摘  要：城镇化对中国城镇整体推进和乡村振兴工程向前推进起到了关键作用，在滇越民族地区城镇化进程中，因其特殊的地理位置、自然条件、经济结构、文化因素和历史原因，城镇化沿革也具有其自身特点，本文拟从滇越边境民族地区界定、城镇化沿革、城镇化现状几方面进行梳理，以期对滇越边境民族地区城镇化建设起到积极促进作用。

关键词：滇越边境;民族地区;城镇化;沿革;现状

中图分类号：D633    文献标识码：A     文章编号：1671-2064（2019）17-0000-00

0引言

新中国成立后，边境民族地区城镇化发展经历了几个历史阶段，改革开放后明显加速。滇越边境民族地区城镇化建设不仅滞后，而且存在城镇化规模小，发育程度低，吸纳和辐射能力弱，功能不健全，布局不合理等诸多问题，在城镇布局的沿革中具有其自身特色。

1 滇越边境民族地区界定

《国语·楚语上》有记载“夫边境者，国之尾也”，在《现代汉语大辞典》中，“边境”指的是“靠近国家边境的地方”在很多情况下，边境即为边境、边疆和延边地区，多指“本国沿国界线一侧的的县（市、区、旗）”，我国边境地区也多为民族地区，主要分布于黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、云南、广西等九省（自治区），《云南省边境地区公安边防管理规定》中指出，边境地区，指本省（云南省）沿国界线一侧的县（市）行政区。本文研究的“边境”，多着眼于“云南省沿国界线的地方”。

中越两国山水相连，陆地边界线长达1650公里，红河州河口、金平、绿春与越南老街省、莱州省毗邻;文山的马关、麻栗坡、富宁与越南老街省、河江省接壤，普洱市的江城与越南老街省和奠边省相连，滇越边境民族地区，主要是指我国云南省与越南相毗邻的区域。滇越边境地区也是少数民族聚居区，两国少数民族共生共存，世居哈尼族、苗族、瑶族、壮族、傣族等9个少数民族，聚居区生态资源丰富但环境脆弱、人口居住相对分散、生产生活方式滞后、民风民俗纯朴、城乡差异巨大。

就行政建制而言，滇越边境少数民族地区大部分为民族区域自治制度下实行民族区域自治的地区，7个边境县中，金平、绿春、河口隶属红河哈尼族彝族自治州，其中金平是苗族瑶族傣族自治县、河口是瑶族自治县;富宁、马关、麻栗坡隶属文山壮族苗族自治州，江城隶属普洱市，江城是哈尼族彝族自治县。滇越边境民族地区地处内陆但远离我国政治、经济核心区，距离云南政治和经济核心区域也有一定距离。加之自然环境复杂，集“边境、民族、山区、贫困”实际为一体，区位上具有边缘性、过渡性和封闭性等特色。

2 滇越边境民族地区城镇化沿革

2.1 新中国成立之初

（1）红河哈尼族彝族自治州：解放前，红河区域内的个旧、蒙自、开远已属云南省内农业、工商业相对发达的地区，但州内大部分地区经济社会发展非常落后，特别是边境地区的部分少数民族还处在集体狩猎、刀耕火种、结绳记事、构木为巢的原始社会末期。新中国成立后，红河州至1953年才平息匪患，1957年7月5日红河哈尼族自治区和蒙自专署两区联合召开各族代表会议，制定了建州方案，通过了合并建州的决议。1957年9月6日国务院全体会议第57次会议决定：设置红河哈尼族彝族自治州，撤销蒙自专区、红河哈尼族彝族自治区。红河哈尼族彝族自治州于1957年11月18日成立。当时的红河州辖12个县、1个办事处;个旧市属云南省直辖。這一时期全州经济社会发展水平较低，教育文化卫生等社会事业十分落后。

（2）文山文山壮族苗族自治州：解放前，文山的农业低下，工业几乎为一张白纸，1957年5月24日，国务院全体会议第49次会议决定：设置文山僮族苗族自治州。自治州的行政区域为原文山专区的文山、砚山、丘北、广南、富宁、西畴、马关、麻栗坡等8县，自治州人民委员会驻文山县城。文山州于1958年4月1日正式成立。1965年10月12日国务院批复：文山僮族苗族自治州改为文山壮族苗族自治州，自治州仍驻文山县，辖文山、广南、西畴（驻西洒公社）、麻栗坡（驻麻栗坡镇）、马关（驻马白公社）、丘北、砚山（驻江那镇）、富宁等8县。作为革命老区，文山在经济建设发展方面相对落后。

（3）普洱市：新中国成立前，普洱经济社会发展极为落后，原始经济成份、奴隶制经济残余、封建领主经济和封建地主经济等多种社会形态并存。新中国成立后，相继进行了土地改革。1950年4月思普区改为宁洱专区，专署驻宁洱县。辖宁洱、思茅、六顺、车里、佛海、南峤、镇越（驻易武）、澜沧（驻募迺）、景谷（驻威远）、景东（驻锦屏）、镇沅（驻按板镇）、墨江（驻玖联镇）、江城（驻勐烈）、宁江（驻勐往）14县及沧源设治局（驻勐董）。

这一时期的滇越边境地区基本处于自然经济状态，很多滇越边境地区的少数民族还处在“直接过渡到社会主义”的适应过程中。经济发展水平较低，城镇规模小，基本没有市的建制，只有零星布局的部分集镇。

2.2 60年代初期至1978年改革开放前后

1964年至1980年，国家在中西部地区的13个省、自治区进行的一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设，简称“三线”建设。这一时期，国家在大西南、大西北，建成近3万家国有企业，建起了1100多个大中型工矿企业、科研单位和大专院校，形成了45个专业生产科研基地和30个各具特色的新型工业城市。云南也在这个时期新建了一些冶金、机械、煤矿、化肥、森工等大中型企业和小型骨干企业，大力建设贵昆、成昆铁路，建设国防、边防公路。历时17年的云南三线建设，共新建和扩建了以国防工业为主体的各种三线企事业单位164个，国家先后用于云南三线建设的资金达150.95亿元，占全国三线建设投资的7.35%。这次特殊的备战经济建设，为保卫边疆安全、巩固国防发挥了应有的作用，也为云南区经济社会发展做出了重要贡献。

60年代起，红河州个旧市迅速发展成为以有色冶金工业为主体，化工、轻纺、机电、建材、医药、石屏等门类齐全的工业城市，文山州和普洱市全区内没有现代工业，只有一些作坊式的小厂矿和零星的民间手工业。依托国家投资建设，虽然很多企业不在滇越边境地区，但由于地缘临近，带动了滇越边境地区城镇一定程度上的发展，但是城镇职能发挥不明显，以农村商品为主，经济聚合效应不明显。

2.3 改革开放以后

改革开放后，滇越边境民族地区城镇化进程快速推进，空间有了很大发展。此时，在政府的主导作用推动下，布局各种开发区、产业新区、新城镇，云南在滇中区域形成城市集聚，滇越边境民族地区农民通过打工、经商、外出上学、当兵等多种途径和方式转变身份在城镇居住，但其在农村的承包地、宅基地等还有所保留，开始了“半融入”城市的进程。滇越边境民族地区以县市级城区和乡镇一级为重点，加快建设步伐，2003年10月国务院批准撤销思茅地区，设立地级思茅市，2007年思茅市更名为普洱市。1985年国务院撤销金平县，成立金平苗族瑶族傣族自治县， 2014年，金平苗族瑶族傣族自治县金水河镇列为全国重点镇。2014年，绿春县大兴镇被列为全国重点镇。1992年9月，经国务院批准设立河口边境经济合作区，界定面积4.02平方千米，享有省级经济管理权，后经省人民政府批准在边境经济合作区的基础上设立河口边境经济贸易区，2014年，河口南溪镇被列为全国重点镇。2010年经国务院批准撤销文山县，设立文山市（县级），2014年，麻栗坡县天保镇、董干镇，马关县八寨镇、都龙镇，富宁县剥隘镇、田蓬镇被列为全国重点镇。

滇越边境民族地区城镇化建设此时处于起步阶段，受城乡二元土地制度和户籍制度、财政投入和公共产品供给不足等影响，加之“边疆、民族、山区、贫困和原战区”地理和历史原因，城镇化建设依旧困难重重。

3 滇越边境民族地区城镇化现状

3.1 云南城镇化总体现状

云南省是祖国西部重要边疆省份，全省辖8个地级市、8个自治州（合计16个地级行政区划单位），16个市辖区、15个县级市、69个县、29个自治县（合计129个县级行政区划单位）。云南省相继出台了《云南省新型城镇化规划（2014—2020年）》（2014年4月）《云南省人民政府关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》（2016年7月），《云南省加快推进新型城镇化建设行动方案》（2017年11月），云南省坚持从实际出发，统筹城镇布局，促进大中小城市和小城镇协调发展，全面提高城镇化质量，充分发挥云南国家新型城镇化综合试点作用，纵横联动、协同推进，推动户籍、土地、财政、住房等有关政策和改革举措形成合力，以加快推进滇中城市群和中小城市发展为重点，以促进农民工融入城镇为核心，瞄准短板，加快突破，优化政策组合，弥补供需缺口，促进新型城镇化健康有序发展，突出地方特色，促进多样化发展，加快推进以人为核心的新型城镇化，2018年末，云南省常住人口4829.5万人，城镇化率47.69%。

3.2 滇越边境州市城镇化发展现状分析

滇越边境民族地区充分利用沿边优势和资源优势，发展各自特色优势产业并承担区域相应的服务职能，努力将政策优势、区位优势、资源优势转化为经济优势、竞争优势，将通道经济转变为口岸经济，发展城镇化。2018年滇越边境州市社会概况，如表1所示。

3.2.1 红河州边境地区城镇化建设发展情况

近年来，红河州坚持以人为本推进新型城镇化改革发展，全面启动实施提升边境地区城乡人居环境整治行动，从规划、政策、资金、改革等方面入手，着力破解新型城镇化发展的体制机制障碍和深层次矛盾，城镇化品质和特色得到了有效提升。2014年3月，国家发改委批复，红河州被列为全国六个城镇化健康发展综合改革试点之一，这在为红河州创造良好发展机遇同时，也为红河州边境三个县建设搭建了众多优质发展平台。随后，《红河州城镇化健康发展综合改革意见》制定出台，到2020年，全州要形成“一核”（滇南中心城市）、“两轴”（昆河城镇发展轴、蒙石泛亚铁路城镇发展轴）、“四区”（弥勒泸西北部城镇区、建水石屏西部城镇发展区、元阳红河绿春金平西南部城镇发展区、河口屏边东部城镇发展区）新型城镇框架体系。2016年初，国家发改委、中央编办、公安部、民政部等11部委联合公布第二批国家新型城镇化综合试点地区名单，红河州再次入选，成为云南省唯一入选的州市。按照《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，作为试点的红河州，重点围绕农民工融入城镇、新生中小城市培育、城市（镇）绿色智能发展、产城融合发展、开发区转型、城市低效用地再开发利用、城市群协同发展机制、带动新农村建设等领域，结合本地发展实际，积极探索、闯出新路。

当前，红河州边境地区城镇化工作，正在依托城镇化健康发展综合改革试点和国家新型城镇化综合试点，坚持以人的城镇化为核心，推动城镇化由“土地城镇化”向“人口城镇化”、由规模扩张型向质量提升型转变，加快沿边地区城镇建设。持续推进“沿边旅游型、边境口岸型、跨境文化型”特色城镇发展，积极推进边境少数民族城镇、村寨发展，培育一批基础条件好、发展潜力大、吸纳人口多的边境特色小城镇。注重传承与弘扬边境和跨境民族文化，打造沿边国门形象，提升沿边地区文化竞争力。取消户口限制，实施州域内人口自由迁徙。全面推行居住证制度，逐步完善城镇基本公共服务体系。全面推进创业就业，统筹推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展，引导人口、产业、资源合理集聚。

一是推进产城融合。突出产业和城镇良性互动，以国家级蒙自经济技术开发区、红河综合保税区和中国河口—越南老街跨境经济合作區“三区联动”为重点，吸引以晴、惠科集团等一批项目向园区聚集，打造产业集群，培育新兴产业，发展现代服务业，有效扩大城市经济规模，促进产业与城市深度融合，辐射带动边境地区发展。

二是推进市区融合。着力打造“滇南中心·国家门户”，推动滇南中心城市与蒙自经开区、红河综保区基础设施建设发展规划融合、产业功能定位融合、资源要素配置融合。加快河口县及其边境口岸城镇与跨合区发展有机融合，实现互促互进发展。

三是推进业态融合。加快产业转型升级，强化城镇产业支撑，把实施整体城镇化作为加快推进新型城镇化的重要抓手，高起点、高水平、高品质推进重点项目建设，带动旅游等新兴产业和商业模式形成，促进一二三产业集聚融合发展，不断增强可持续发展动力。不断加大产业培育和转型升级力度，涉及到滇越边境民族地区发展的南部山区综合开发、红河谷经济开发开放带建设稳步推进;分享农业、定制农业、创意农业等新产业、新业态加快发展，增强吸纳农村富余劳动力转移的能力，推进农业转移人口就地就业。积极推动新型、绿色、智慧、文化城镇化建设。

3.2.2 文山州边境地区城镇化建设发展情况

文山州坚持稳中求进工作总基调，落实高质量发展要求，以供给侧结构性改革为主线，以脱贫攻坚为主战场，以培育壮大四大主导产业为抓手，全力以赴攻脱贫、稳增长、打基础、强产业、惠民生、保稳定、促改革，保持了经济平稳健康发展和社会大局稳定。2018年，地区生产总值增长10.3%，增速居全省第二位。固定資产投资增长10.6%。地方一般公共预算收入60.33亿元，增长6.1%;地方一般公共预算支出343.3亿元，增长6.8%。城镇、农村常住居民人均可支配收入分别为30242元、10030元，增长8%和9.2%。

一是坚持统筹协调融合发展，城乡建设步伐加快。因地制宜、突出特色，加快形成布局合理、优势互补的城镇产业发展格局。全力推进“文砚平”半小时经济圈建设，编制实施“文砚”同城规划，主动服务和融入“一带一路”和“辐射中心”建设，继续做好“沿边开放”与“转身向海”两篇文章，加强与珠三角、长三角、粤港澳大湾区、成渝经济圈和周边国家的交流合作。加快产业园区水电路、标准厂房、公共服务等配套设施建设，提升园区服务水平，形成特色优势，吸引一批企业落户园区，实现集群效应、错位发展。推进产城融合发展，完成县市城市总体规划修编，启动文山、丘北城市设计试点工作，落实农民进城落户优惠政策，截止2018年底，城镇常住人口达到153.36万人，城镇化率提高到41.97%。文山州认真制定乡村振兴战略实施意见，统筹推进基础设施、产业发展、乡村治理等工作，“三农”发展步伐加快。特色小镇完成投资17.22亿元，实施60个农村危房改造和抗震安居工程省级示范村建设，深入推进城乡“五治三改一拆一增”和农村“七改三清”行动，城乡人居环境稳步提升。

二是打造具有历史记忆、文化脉络、地域特征、民族风情的特色风貌县城，提升县城风貌。明确城市整体景观风貌格局，把城市特色风貌塑造的形象要求转化为直观清晰的管控指标体系，推进城市公共空间设计和街道设计，增强街区活力和特色，指导好城市风貌。根据《云南省人民政府关于“美丽县城”建设的指导意见》，开展“美丽县城”创建工作，制定《“美丽县城”建设方案》并按相关程序组织实施。进一步提升城市管理水平，推进城市精细化管理。加快“智慧城市”建设，借助“城市大脑”建设，提高城市管理执法信息化、智能化水平。

3.2.3 普洱市边境地区城镇化建设发展情况

普洱市坚持改善沿边群众生产生活条件与精准脱贫攻坚、民族团结进步、守边固边强边相结合，突出重点，补齐短板，围绕兴城镇、夯基础、强产业、惠民生、促开放、固边境实施六大任务和工程，增强沿边小城镇辐射带动作用。

一是支持沿边集镇和村旅游建设。优化城镇发展布局和形态，加快抵边乡村建设规划编制，统筹落实乡村建设规划目标、乡村用地、乡村重要设施、乡村风貌、农房建设管理、村庄整治等任务。打造一批休闲旅游、商贸物流、民族文化、民族风情等服务农村、带动周边的特色抵边乡镇。发展一批具备一定人口规模和集市功能、交通便利，且周边10公里范围内无城镇的特色小集镇。增强城镇市政功能和产业支撑。完善抵边乡镇基础设施和基本公共服务设施，提升综合配套服务能力，打造宜居宜业环境。推动村镇建设与特色优势产业发展相结合，因地制宜发展旅游、商贸、物流、文化、加工等产业，为稳边富边提供有力支撑。每个特色旅游村补助投入100万元，每个沿边县建设4个特色旅游村。

二是加强基础设施建设。普洱市加快通村路、巡逻路建设，推进抵边自然村通硬化路建设，实施沿边一线危桥改造、窄路面公路扩宽改造建设等工程，力争边境乡镇公路达到四级公路标准。加快沿边一线农网改造升级工程建设，进一步提高农村地区供电可靠率和综合电压合格率，提升沿边一线电力服务质量和水平。补助投入2500万元，加快边境水源建设，实施高效节水灌溉、山区“五小水利”和农村饮水安全巩固提升等民生水利工程。加强信息和网络基础设施建设，拓展光纤宽带和4G网络覆盖广度和深度，加快推进沿边一线农村危房改造工程建设，

三是培育特色优势产业。推进农产品优势资源开发，大力发展特色种植业，在沿边一线发展特色优势农产品种植20000亩。积极发展特色经济林和林下经济，户均建成1亩以上特色高效的经济作物或经济林果，提升沿边特色畜禽和水产养殖产业。培育壮大农林牧产品产地加工，大力发展肉牛、糖料、木材、农产品、橡胶等特色资源深加工产业，因地制宜发展轻纺服装、少数民族手工艺品、乡村旅游商品等加工产业，培育带动力强、受益面广的增收致富产业。打造沿边民族文化品牌，培育一批具有地域特色、民族特色的旅游景区、民宿、乡村生态民俗和特色餐饮，办好民族风情节，大力发展沿边旅游和跨境特色旅游。以重点口岸城市为依托，鼓励和支持发展口岸边贸、商贸物流产业。

4 结语

城镇化是现代文明最重要的标志之一，是人类社会最为复杂的系统工程。在回顾滇越边境民族地区城镇布局的历史进程状中，我们可以看到，滇越边境城镇化建设清晰的脉络，滇越边境地区城镇步伐从落后、贫穷、无序、零散起步，受自然、经济、文化差异影响，逐步发展壮大，形成独有的“小而精”的风貌，同时，通过城镇布局沿革和现状，也可以看到滇越边境城镇建设凸显出的不足。滇越边境地区作为国防的最前沿，在深化内陆沿边开放，特别是“一带一路”的背景下，要坚持从云南基本省情出发、从滇越边境实际出发，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，努力走出一条“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的特色新型城镇化道路。

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收稿日期：2019-08-01

基金项目：云南省哲学社会科学规划（课题）青年项目“滇越边境民族地区新型城镇化建设优化路径研究”阶段性成果（项目编号：QN2017025）

作者简介：戴春杰（1983—），女，云南红河人，助理研究员，主要从事民族文化和边疆社会问题研究。