关于深化自贸试验区动植物检疫制度创新的思考

陈枝华 李文举 张总泽 范婷婷

（福州出入境检验检疫局，福建福州 350015）

关于深化自贸试验区动植物检疫制度创新的思考

陈枝华 李文举 张总泽 范婷婷

（福州出入境检验检疫局，福建福州 350015）

自贸试验区是我国新一轮改革开放的重大举措，动植物检疫作为进出口贸易的基本制度，其改革创新影响着新形势下的贸易便利化和检验检疫部门职能转变。本文梳理总结了我国四个自贸试验区的动植物检疫制度创新概况，分析探讨了现有制度创新中存在的一些不足，并对深化自贸试验区动植物检疫制度创新进行了思考和展望。

自贸区 动植物检疫 制度创新

自贸试验区是我国改革开放的“新高地”，一方面促进对外贸易和吸引投资，另一方面“倒逼”政府职能加快转变，对推动中国经济提质增效升级、促进新一轮改革开放、打造经济增长新引擎、全面实现小康社会等具有重大意义。进出境动植物检疫制度作为进出口环节的重要制度之一，必须因应形势发展，探索在自贸试验区环境下的制度创新，这既是推进贸易便利化的内在需要，也是探索检验检疫部门职能转变的必然要求。

1 自贸试验区动植物检疫制度创新的现状

自贸试验区设立以来，检验检疫部门结合各自贸试验区实际，解放思想、先行先试，不断深化简政放权、放管结合、优化服务改革，在动植物检疫制度创新方面取得了较为明显的成效。

在简政放权方面，在风险可控的前提下，积极推进审批简便化、促进贸易便利化，降低企业市场准入门槛。如：上海自贸试验区率先实行动植物及其产品检疫审批“负面清单”制度，“负面清单”涵盖过境动物、进境动物、进境水果和粮食、进境饲料、国家禁止进境物5类，并在全国海关特殊监管区复制、推广，审批时限从20个工作日降至7个工作日，许可证有效期由6个月延长为12个月。上海自贸试验区还推进简化中转动植物审批手续，制定中转检疫审批负面清单。对于输入国家或地区没有注册登记要求的，不再对动植物产品的生产、加工、存放企业实施注册登记。福建自贸试验区可自行办理从平潭口岸进口的台湾已准入水生动物检疫审批。各自贸试验区还加强信息化系统建设和维护，将质检总局授权审批权限范围内的进境动植物及其产品名单维护到检疫审批系统中，实现了无纸化审批办理以及许可证的核销。简化审批流程，符合条件的可实施一次审批、分批进境、多次核销便利措施。

在放管结合方面，上海自贸试验区对10类、福建自贸试验区对6类进境动植物及其产品实行免于核查输出国家或地区动植物检疫证书的“正面清单”制度。上海自贸试验区还对除活动物以外的国际中转快件，免于核查输出国家或地区的检疫证书。对邮轮/游艇的入境旅客降低携带物抽查比例，营造便捷的旅客进出境环境。福建自贸试验区实行进口台湾食品农产品“源头管理、口岸验放” 快速通关模式，将进口台湾食品农产品检验检疫工作向前延伸，建立食品农产品质量安全源头管理机制，在食品、农产品输大陆时，实施快速验放。对平潭进口的台湾水果实施“边抽样检验、边上架销售”的检验检疫模式。广东自贸试验区对入区货物可实施入区一次检验检疫、出区分批核销。对自贸试验区内加工使用的进口水产品、冻品、植物及其产品、皮张、动物源性饲料、再生资源、危险货物及其包装等，可结合指定口岸规定，实施集中检验检疫查验。天津自贸试验区对进境动植物及其产品实行风险管理，根据进境动植物及其产品自身风险、入区流通风险、来源国疫情风险等主要风险分析指标，将自贸试验区进境动植物及其产品的检疫风险分为一到四级，并采取相应的风险管理措施。此外，有的自贸试验区还对进口粮谷和饲料原料、出入境航空器木质铺垫材料等进行了检疫制度创新。

在优化服务方面，各自贸试验区对一些特殊和特色的贸易形式推出了创新举措。如：福建自贸试验区针对会展产业首创了外经贸展会“港馆联动”检验检疫监管模式。上海自贸试验区出台了展会、展览检验检疫监督管理规定，对进境展品实施口岸核放、场馆集中查验监管，进一步简化报检查验程序。针对跨境电子商务，各自贸试验区也相继出台了主要基于动植物及其产品和生物制品的跨境电商负面清单，严防危险性动植物疫情疫病通过跨境电商货物或包裹传入国内。针对区域一体化，广东自贸试验区积极与港澳职能部门沟通，在动植物疫情监测、技术标准、人员交流等方面开展了合作，等等。

2 当前自贸试验区动植物检疫制度创新存在的不足

2.1 审批权限下放后的执行标准有待统一

动植物检疫审批权限的下放不是对审批口径的“放宽”，是对各直属检验检疫局检疫审批执法一致性的考验。我国目前对于进境动植物检疫审批管理的规范性文件主要是对审批的程序等做出的要求，缺乏相对统一的技术性标准，这就使得下放到各地的检疫审批容易受人为主观因素影响，可能存在“有的严有的松”“有时高有时低”等问题，这将影响动植物检疫执法的严肃性和国门生物安全防线的有效性。

2.2 快速通关需求下的检疫风险管控有待完善

随着全球化进一步加深，动植物疫情疫病随国际贸易传入传出的风险进一步加大，动植物及其产品的检疫风险不同于其他产品的质量安全风险，其危害的隐蔽性、破坏性和应急处置的难度、代价均高于质量安全风险，我国现有外来入侵生物五百多种，每年造成的经济损失达数百亿元。世界各国（地区）都认为动植物检疫不可能做到“零风险”，一是技术上达不到，二是当动植物风险降低到一定程度后，所需要的管控成本将大大超过动植物风险降低带来的收益。因此，在当前进境动植物及其产品快速通关已成自贸试验区制度创新共识的形势下，如何权衡便利贸易带来的利益与需要承受的风险水平，如何对不断变化的风险快速反应，严守国门生物安全底线，是新形势对动植物检疫制度创新的新考验。

2.3 服务动植物及其产品扩大出口的创新有待加强

从近代动植物检疫制度创立之初起，动植物检疫就肩负着防范疫情疫病跨境传播和充当技术性贸易措施手段的双重责任。当前，国际贸易规则不断升级，新的区域经济一体化组织层出不穷，转变国内经济增长方式的压力不减，作为国家新一轮对外开放三大战略之一的自贸试验区战略，承担的改革任务非常重要。作为服务于进出口贸易的动植物检疫工作，其制度创新应着眼于“进”“出”两个方面，但目前自贸试验区创新举措在助推我国特色动植物及其产品扩大出口方面还有不足。

3 深化自贸试验区动植物检疫制度创新的思考

3.1 进一步简政放权，做到放得下、接得住

简政放权不是“一放了之”，如果后续监管和服务没有跟上，则可能出现监管“真空”，势必减弱简政放权的实际效果。对于已经下放的进境动植物检疫审批权，需要加强与之配套的规范性制度建设，强化有害生物风险分析在检疫准入过程中的核心作用，建立起一套科学、简便、高效的检疫审批技术标准，确保各地的审批执法规范一致，既要推行“便利化”，也要落实“标准化”。

3.2 进一步放管结合，做到放得开、管得住

动植物检疫制度创新不仅要促进国际交易和投资，更要担负起维护生态安全、促进生态文明建设的重任。因此，自贸试验区动植物检疫制度创新要以放管结合为内在要求，既要“放得开”，也要“管得住”。当前，检验检疫部门探索出了自贸试验区进口货物“一线实施进境检疫、适当放宽进出口检验，二线推行方便进出、严密防范质量安全风险”的分线监管模式，对动植物检疫现场查验提出了更高的要求。因此，切实加强“事中事后”监管，探索进口货物的后市场监管就成了必然选择。对于进境动植物及其产品，检验检疫部门应综合运用质量控制理论和大数据思维，将检疫重点向上游的生产源头和下游的消费市场延伸，形成风险控制的闭环，从基于闭环上的风险控制点反馈的疫情数据及时动态调整口岸查验措施，将产品的追溯与应急处置机制连接，实现检疫风险管控的全流程覆盖。

3.3 进一步优化服务，做到促发展、见实效

一是结合各自贸试验区不同的战略定位和发展目标，加强对内、对外的动植检互联互通，动植物检疫制度创新在“接地气”“出实招”方面多下功夫，凸显各自贸试验区特色。二是积极发挥自贸试验区政策研究和储备的功能，深入研究和全面制订动植物检疫政策与措施，促进国外优质产品安全、快速进口，严控低质、有害的产品进口。同时，加强国外SPS措施研究、指导我国出口企业有效应对，助推我国特色动植物及其产品扩大出口。三是深化生态示范区建设，坚持生态原产地证战略，避免出现出口产品货值“顺差”、生态环境“逆差”的情况。四是加强已制定的“权力清单”“产品清单”等对外公示，使进出口企业形成合理预期，营造更加良好的外贸环境。