全球视野下的灾害预防

玛格丽特·瓦尔斯特伦

过去三十年来，伴随着全球气温的逐步上升，洪涝、风暴潮、飓风以及干旱等自然灾害带来的经济损失也不断攀升。越来越多的政府官方数据显示，自本世纪以来，全世界自然灾害带来的损失已经达到2500亿美元之多。不仅如此，联合国政府间气候变化专门委员会的最新报告发出警告说：最糟糕的情况还在后面。

当然，全球气候温度升高导致的急剧天气变化，是灾害性损失产生的主要原因，但是，由于我们的准备措施不充分而造成的损失，也是情况更加恶化的重要因素。

如今，为了满足不断扩张的人口需求，大量的投资进入了关键性的基础设施建设、产业拓展以及城市发展领域，预计在2050年，这些领域的投资额将会达到90亿美元。但是，这样大规模的投资却没有充分考虑到灾难风险。正是由于没有综合考虑对这些新兴经济领域的资产保护措施，因而在未来几十年中，灾害造成的损失将会急剧增长。

从这层意义上来说，气候变化的预测应该能够促使政治家和商业领导者们重新调整他们的灾害风险预期。我们的决策者必须意识到：世界上没有单纯的自然灾害，只有自然灾害对人类的工作场所、房屋、道路、学校、医院，以及各种公共设施产生的灾难性影响。

2004年，印度洋海啸摧毁了11个国家的海岸地区，造成了15万人死亡，50万人受伤，最终导致了100多亿美元的经济损失。自此次海啸之后，168个国家达成《兵库行动框架》（HFA） 的一致意见。这一框架制定了一个十年的综合减灾计划。

在此后不到一年的时间里，卡特里娜飓风再次凸显出这一计划的重要性，并创造了全世界受保险保护的经济损失的年度新纪录。而这一纪录在2011年由发生在日本东北部的地震与海啸灾难再度被刷新。

到目前为止，《兵库行动框架》的实施产生了较为复杂的结果。尽管提前预警系统等改善措施减少了灾难中的死亡率，但是，灾难造成的经济损失仍在持续飙升。究其原因，在于太多的投资者不顾基本的常识，在土地利用和基础建设当中更倾向于追逐短期利益。

对一些环境与生态条件脆弱地区的持续开发，尤其是对海岸地带的开发，极大地增加了经济资产暴露在灾害当中的风险。例如，全球每年暴露在热带气旋风险之下的GDP比例，由20世纪70年代的3.6%增长到21世纪前十年的4.3%。

另一方面，洪涝灾害所带来的经济损失风险也在逐渐增长，而经济合作与发展组织国家首当其冲。

以美国为例，2010年的普查数据显示，39%的人口居住在海岸城镇。处于海滨地带的房屋数已达到4900万间，而且，这些地区日均有1355个建筑项目通过审批。这样的聚居模式极大地加重了去年桑迪飓风造成破坏的程度，桑迪也因而成为美国历史上造成第二大经济损失的飓风。

当然，如今并不全然是坏消息。

挪威正在积极建立以提高洪涝与风暴潮防护水平为目标的标准，并且在过去的四年里已经通过立法形式，发布了一套新增的建筑分类体系。其中要求医院这类关键性的基础设施必须达到能抵抗一千年一遇洪灾的水平（即指某一年内发生概率为0.1%的洪水等级）。而居民房屋也要求必须能够达到抵抗两百年一遇的洪灾的水平。

与此相类似的是，新西兰在2010年与2011年坎特伯雷地震之后，提出了《基督城城市发展策略》。这一策略的目标，着眼于实现城市效率、宜居程度与可持续发展水平的最大化。在这一策略中，最适宜发展地区的选定主要考虑交通、城市规划以及房屋和水资源管理等方面的因素，以应对地震、洪涝以及岩崩等自然灾害。

鉴于减少不必要风险的措施可以大大地节省资金，并最大程度地降低不可避免的损失，挪威、新西兰等国所采取的这种规范性解决措施有着极大的经济意义。

在这样的考量之下，即将于2015年实施的第二次《兵库行动框架》，将会强调建筑方式的改善以及土地利用的透明化与决策过程的明晰化。同时，也将重视私营部门的作用——这样做，是考虑到在多数经济体中，私营部门的投资占据了整体投资额的70%至85%。

以上种种措施所带来的结果是——为人类提供更加安全的居住条件。与此同时，也将为发达国家和发展中国家带来不可估量的经济效益。

（译/王琛）