公共治理背景下高校科研经费监管困境及突破策略

林彤彤

（中山大学新华学院经济与贸易学院，广东 广州 510520）

1 研究背景

高校科研工作的发展是国家实施创新驱动发展战略的重要推动力。 2016 年，国务院印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发 〔2016〕50 号）， 强调对科研经费监管的必要性。2019 年，李克强总理在《政府工作报告》中提出 “进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”[1]，对目前我国的科研经费监管体制提出了更高要求。 看似进一步放宽的监管环境，是否能够真正提高科学研究人员的自主性，激发其研究活力，还是增加科研经费违规使用的风险，依赖于我国科研经费监管体系的进一步完善。

2 公共治理理论与高校科研经费监管的契合之处

高校科研经费列入公共资源监管，其目标是要实现政府财政支出的高效配置[2]。 公共治理理论通过不同主体间的相互协作、相互制约关系，提出主体多元、层级众多、中心广泛、公众参与的治理模式，使公共资源实现最优配置，实现公共利益最大化的目标。 在公共治理的背景下， 高校科研经费作为重要的公共资源，同样需要政府、高校及社会其他组织机构发挥各自的监管作用，为其科学的使用提供保障。 因此，高校科研经费的监管需突破传统管理主体及单一手段的局面，参考公共治理理论的历史经验，发挥主体多元化，治理机制复合化及治理手段多元化的特性，使政府在公共性与市场性之间寻找平衡，探寻突破政策困境的具体路径，而高校在科研经费资源使用中达到效益最大化，社会公众积极参与，让科研成果落地经济建设。 逐步形成政府主管，教育行政部门、学校、社会共同参与的科研经费监管机制。

3 高校科研经费监管现状及困境

（1）科研经费预算监管困境。 经费预算为科研经费的使用设立了标准，具有一定的约束功能。 随着科研经费“包干制”的进一步深入发展，科研经费使用在一定程度上被放宽。 对于科研经费预算的编制要求也有所降低，进一步扩大了科研人员对经费管理和使用的自主权。 “包干制”为科研人员摆脱烦琐复杂的科研经费管理约束、缓解科研经费矛盾、激发科研人员研究创新活力等方面发挥的作用是巨大的。 但当科研经费不再受到预算的约束，研究人员在放宽的范围内自由安排科研经费并执行其管理和使用权时，能否科学客观地使用经费， 而避免宽松环境带来的科研腐败。对于相关管理部门来说，是值得进一步考虑的问题。

（2）科研经费报销监管困境。 通过实地走访调查发现，高校科研管理部门、财务部门和审计部门普遍感觉科研经费“监管难”。 依据拨款主体的不同，科研经费主要分为横向科研经费和纵向科研经费。 横向科研经费一般指企事业单位拨款，纵向科研经费一般指政府性资金拨款。 科研经费的来源不一，监管面临多重挑战。 在科研经费使用过程中，各高校根据主体分类、本校实际情况制定科研经费监管制度，常造成管理办法众多且执行过程中有歧义及冲突的局面。 同时，在科研经费报销过程中，涉及具体调研、设备采购等明细， 财务处理人员未必具备同等专业的判断力，辨别支出是否与科研项目相关。 长期以来，财务处理人员“只算难审”的现象时常出现，真正用于研发的费用占较低比例。 当经费的报销得不到科学的审查时，监管效果也大打折扣，尽管有烦琐的报账程序，也无法真正促进科研经费的有效监管。

（3）科研经费绩效监管困境。

绩效评价是对科研经费使用情况的科学评估，通过综合评价，能够及时发现经费在管理和使用中的违规违纪行为， 保证科研经费使用的科学性和效益性。同样的，通过实地走访各高校调查发现，大部分高校面临绩效监管的困境。 一方面，在实际的科研活动中，由于学科专业不同，其绩效评价也应有所不同。 以技术发明专利为例，在自然科学学科中，该项指标是能够体现研究成果转化的重要体现， 而在自然科学中，这方面的成果产出会相对减少。 若以相同的绩效考核指标来对不同学科进行评估，显然是不合适的。 另一方面，高校在建设过程中形成的各自办学优势及学科优势给科学研究活动带来创新性和多元性，单一的绩效评估标准易忽略到这一点。

4 公共治理背景下高校科研经费监管突破策略

高校科研经费产生的量与学术成果产生的质，代表着高校的科研实力与水平，彰显着学校的声誉与地位。 庞大的科研资金投入是否真正转化为了生产力，是社会关注的焦点。 本文结合高校经费监管中三阶段中的困境，结合公共治理理论，从“监管主体” “监管机制” “监管手段”三方面提出突破策略。

4.1 监管主体多元化

治理主体多元化是公共治理的核心特征，可以为高校科研经费监管提高新的思路。（1）政府。高校科研经费属于公共资源，其目标是要实现政府财政支出的高效配置，政府在监管高校科研经费时应以社会价值为导向，加强科研经费制度建设，进一步完善法律法规体系建设，为监管提供有力的政策依据。 （2）高校。高校作为科研经费使用的主体， 要加强内部监管，探究在科研管理中的“管什么”和“怎么管”这一问题，使经费监管不再流于表面，实现有效监管。 （3）社会公众。 除了政府、高校及社会其他机构等主体，政府可引入社会公众参与监督，包括会计师事务所、财务公司等社会第三方机构， 对高校科研经费信息进行监督。广泛吸收社会公众意见与建议，对高校科研经费进行全面的监督，发现腐败问题可及时反馈，形成协调统一的公共治理网格体系。

4.2 监管机制复合化

科研经费的管理要尊重科研规律，以创新驱动发展为导向，以服务科研为目的，采用不同的监管机制。（1）责任追究制。 高校科研经费使用应遵循科研经费“包干制”的原则，将科研经费使用的自主权赋予项目负责团队，对经费使用进行弹性管理，尊重科研工作的特点和需求，为科研人员松绑，充分释放科研创新活力。 另一方面，设立责任追究制，对科研项目负责人及团队实行责任追究制，花钱必问效、无效必问责，强化科研人员合规使用经费的意识，进一步完善落实责任制。（2）信息公开制。将科研经费信息及上级拨款情况及时进行公示，并积极推动绩效公开，提高信息的透明度。 （3）协同监督制。 形成条块清晰、上下协同的联动机制，强化科研信息共享平台的建设与更新。

4.3 监管手段多样化

（1）预算监管。 对科研项目的立项进行严格的筛选，宏观上，应要求科研项目具备可行性的研究动机及研究计划；微观上，应要求科研项目立项申报时需确立具体的绩效目标，而对于含糊及模棱两可的绩效目标，要求项目申请团队需进一步进行明确。 （2）账务监管。 在实际经费支出报销中，对于账务的合理性及合规性的审查十分重要。 高校科研管理部门、二级学院及二级部门应在报销单据审批流程中把好专业关，可以一定程度上避免经费违规报销的风险。 保持各行政部门的沟通畅通，提高信息对称度。 （3）绩效监管。依据学科间的不同特性，政府部门可设立分类管理的绩效考核标准，设立针对性的绩效评估体系，从自然科学与人文社会科学两类学科角度构建科研投入绩效评价体系。 高校在进一步拟定相关细则的过程中，可成立校内相关专业群的专家学者对经费绩效细则进行评定，不断完善细则规定，结合本校的特色办学优势，有方向地提出科研建设绩效目标。

5 结语

在公共治理的背景下，政府、高校及社会公众应协同合作，从治理主体、机制、手段各个层面对公共资源进行共同监管和治理。 克服当前科研经费监管体系中所存在的问题。 通过搭建科研经费协同监管体系，实现多方共同监管，科学地推动高校科研经费监管体系的完善，使得政府科研经费落到实处，用到实处，体现社会公众的意愿和要求。