论我国融资性担保行业监督体系的改革与完善

李秋乐

(首都经济贸易大学，中国 北京 100070)

0 引言

我国的融资担保体系是伴随着中小企业发展而建立并发展起来的。中小企业是国家经济结构中活跃的部分。①但是由于中小企业的信用水平较低、缺乏抵押资产等原因难以获得金融机构的资金支持，融资、贷款、担保的问题逐渐成为制约中小企业发展的瓶颈，融资担保公司应运而生。自1993年我国第一家融资担保机构成立以来，我国融资担保业大体经历了三个阶段，即1993～1997年初创阶段，1998～2008年的推广发展阶段，2009年以后的规范发展阶段。②截至2012年，全国金融性担保行业共有法人机构8590家。③融资担保机构的井喷式发展一定程度上满足了中小企业发展的资金需要，在中小企业和银行之间搭建起了资金融通的桥梁，有效改善了中小企业的融资状况。但是，随着融资担保行业的急速扩张，其面临的各项风险也不断积累。由于融资担保业发展起步晚，经验少，相关配套机制不健全等不利因素影响，各种问题也开始逐渐显现，对整个金融体系的安全带来了一定影响。因此，完善融资性担保行业体系，加强对融资担保行业的监管，使其在风险可控的前提下提高服务水平，对促进担保行业改革发展具有重要现实意义。

1 我国融资性担保行业监管现状

以2009年成立的融资性担保业务监管部际联席会议为标志，我国融资担保业结束了多头监管的状态，形成了以中央层面的联席会议和地方层面的属地监管共同构成的融资担保业“双层监管”体制。④双层监管制度从国家整体角度确立了融资性担保业务监管的基本框架。但由于双层监管制度框架初步形成，与之相配套的监管体系建设仍然相对滞后。目前对融资担保业监管既缺乏高层次的法律体系，又缺乏统一的监管体系，无法对担保公司形成有效监督和管理。

1)监管法律体系建设滞后。关于融资性担保行业的国家层面的管理办法有2009年国务院发布的 《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》(国办发[2009]7号)以及2010年3月由七部委⑤联合发布的《融资性担保公司管理暂行办法》(以下简称《管理办法》)，但其在层次上法律位阶较低。而且其他相关规定也多是不同部门或不同地方在各自领域内颁布的监管规章和规范性文件，导致监管法律体系缺乏统一性和系统性，这是我国融资担保行业监管方面存在的最大缺陷，也是目前担保公司管理混乱的主要原因。

2)监管执法主体不明确。在对外担保机构的监管上，国务院《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》规定了“谁审批设立、谁负责监管”，没有明确融资担保机构的监督管理主管部门。按照《管理办法》的要求，目前我国对融资担保公司的监管总体上由多部门组成的部际联席会议负责，而省级以下融资担保公司的监管主体则由省级人民政府自行确定。从目前情况来看，有的省市指定金融局负责监管融资担保机构，有的省市指定工信委，有的指定发改委，⑥这导致多头监管、权责不明的状况仍然存在，严重削弱了对融资担保公司的监管力度。

3)信息披露机制不完善。增强外部监督，保证公司稳健经营的重要途径之一就是充分及时的信息披露。但是由于自身存在较多问题，大多是融资担保公司自愿披露信息的积极性并不高，政府也没有出台相应的法规要求担保公司及时披露公司信息。融资担保公司透明度的严重缺乏首先加大了监管成本，增加了监管难度，另一方面以银行为首的市场参与者很难获取合作伙伴真实有效的信息，对融资担保公司的信任度难以提高。这就导致融资担保公司陷入恶性循环：融资担保公司缺少透明度使市场难以给予充分信任，担保业务就难以展开，融资担保公司进而趋向于非法经营以维持公司发展，进而导致其更不愿意披露公司信息。

2 加强我国融资性担保行业监管的建议

1)加强融资性担保监管法制建设。目前仍无法律层面的专门性融资担保制度，因此应把制定专门的融资性担保法律作为我国法律体系建设的一项重要内容。国家应尽快制定一部《融资担保法》，对融资性担保公司的准入标准、业务范围、风险管理、监管主体、违法责任进行统一规范。⑦同时，统一各部门规章和地方政府规范性文件，促进融资性担保监管的配套性、协调性、完整性。

2)改善融资性担保监管架构，明确监管主体。要进一步理顺“联席会议”和地方政府的监管权力关系，改变地方政府各管一段、各管一片的地方分割现状，并落实监管责任制，改变监管主体混乱的局面。从长远来看，考虑到融资担保行业的发展潜力及对社会的重大影响，可参照金融行业的分业监管模式，成立自上而下的独立监管机构，对融资性担保行业进行专业化管理。这样不仅有助于提高监管标准的统一性和完整性，而且有利于形成有力而高效的监管系统，解决目前融资担保行业复杂混乱的局面。

3)建立强制性信息披露制度。应加强对企业融资性担保机构经营状况的监管，要求其报送信息的真实性以便于市场参与者对融资性担保公司资本金规模等各个方面进行评估，增强市场对融资性担保公司的约束力，促使其经营管理更加规范。及时、准确的信息披露，也可以提高银行、企业和社会公众对担保公司的了解和认可度，扩大三方的合作空间。

4)建立健全完善的信用评级体系。中小企业普遍存在信用不足和缺乏问题，是造成其融资困难的重要因素。基于此，监管部门要尝试构建统一的企业信用信息平台，建立完善的企业信用评价体系。在企业信用征集评价、信用档案建立和管理等方面进行探索，对企业的经营活动进行完整的诚信评价，逐步提高企业的信用意识。要加快培育高水平、权威性的社会评级机构，对包括担保公司在内的各类企业进行信用评级，使其成为融资性担保公司、企业和银行开展业务合作的重要参考，提高三者间的合作效率。更要利用现代化的电子信息和网络技术，吸引专门的行业协会调查机构、商业信用调查机构参与诚信评价，全面收集到中小企业的信息，实现资源共享的网络化监管，使中小企业的资料实现公开化、透明化。通过建立中小企业评价机制来提高担保公司的担保能力，降低担保风险。

[1]李东卫,李文杰.融资性担保机构存在的问题及对策思考[J].新会计,2010(2).

[2]曲巍.中小企业融资担保机构经营风险防控[J].经营与管理,2014(5).

[3]石克英,董爱国.加强担保行业监管的建议[N].金融时报,2005-8-15.

注释：

①张文远,王曦晨.基于博弈论的融资担保费率及风险分配研究[J].南方金融,2014(总第450期).

②巴曙松.中国担保业监管框架的制度选择[J].调查研究报告,2006(7):1-16.

③胡萍.2012年末融资性担保行业在保余额超2万亿元[N].金融时报,2013-6-27.

④耿建芳,杨宜.完善融资担保双层监管体制[J].中国金融,2011(14):77-78.

⑤中国银行业监督管理委员会，国家发展和改革委员会,工业和信息化部,财政部,商务部,中国人民银行和国家工商行政管理总局.—作者注[Z].

⑥蒋平.试论我国融资担保监管体系的构建:基于博弈论的视角[J].南方金融,2011(总第415期).

⑦蒋平.试论我国融资担保监管体系的构建:基于博弈论的视角[J].南方金融,2011(总第415期):128.