招标投标制度在建筑市场中的应用及对策研究

万爱国

（洛阳市建设工程项目招标投标管理办公室，河南洛阳471000）

1 招标投标制度的确立及逐步完善

我国从20世纪80年代初开始在建设工程领域引入招标投标制度。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》实施，标志着我国正式确立了招标投标的法律制度。其后，国务院及有关部门陆续颁布了一系列招标投标方面的规定，地方人民政府及有关部门也结合本地的特点和需要，相继制定了招标投标方面的地方性法规、规章和规范性文件，使我国的招标投标法律制度逐步完善，形成了覆盖全国各领域、各层级的招标投标法律法规与政策体系。尤其是自2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》，在中华人民共和国招投标史上具有里程碑式的意义，它是落实中央部署、推动工程建设领域反腐败长效机制建设的一项重要任务，是解决招标投标领域突出问题、促进公平竞争、预防和惩治腐败的一项重要举措。其重大意义有四：有利于促进招标投标规则的完善和统一，是增强招标投标法律制度可操作性的需要；有利于完善招标投标制度的操作性和约束力，是促进招标投标市场规则统一的需要；有利于加强招标投标监督管理，是进一步改进招标投标行政监督体制的需要；有利于引导招标投标行业的诚信发展，强化行业自律，是满足招标投标行业规范发展的需要。

2 招标投标制度在建筑市场中的作用

招投标制度对工程建设的积极意义可以概括为以下几点：

2.1 有利于提高工程建设质量，提升工程建设成果

引入招投标制度后，项目法人的质量意识、成果意识将进一步提高。准备竞标的项目法人将认真开展审前调查，精心准备质量较高的竞标方案，最终通过招投标选出优秀的工程建设实施方案。投标人中标后还可借鉴其他方案，取长补短，进一步完善方案。另外，由于在竞标方案中，对工程质量、工程成果等作出了明确的承诺，中标者在建设过程中必须突出重点，保证工程质量，实现工程成果的最大化。

2.2 有利于选出更优秀的工程建设项目法人

我们传统的做法是通过行政手段指令式的安排某某人，这样不能保证安排的项目就是最合适担当且能够担当的人选。而通过在工程建设中实施招投标制度，理论上可以通过竞争的方式择优选出项目法人。

2.3 有利于降低工程成本

工程建设项目通过竞争性招标投标，往往使工程成本显著降低，而这种成本降低，主要是靠施工单位提高劳动生产率和加强管理来获得的；至于工程质量和建设工期，由于有合同文件的约束，业主和监理单位执行监督检查，并不因成本的降低而受影响。

2.4 有利于促使施工单位不断提高自己

采用招标投标制后，施工单位作为承包人，加入了竞争行列。为了在竞争中取胜并求得发展，他将要不断地努力改善经营管理，提高技术人员素质，提高劳动生产率，重视经济效益。通过这些努力，将不断提高施工单位的经济技术实力。在工程建设中实施招投标制度有利于使工程建设纳入经济合同法的管理范畴。在实行招标投标制过程中，工程项目受经济合同法的指导和约束。工程建设中所有问题的解决，都有明确的、具有法律效力的合同文件约束，从而使工程建设项目按经济合同法办事，减少了许多扯皮和纠纷。

3 招标投标制度现阶段存在的主要问题

3.1 领导干部行政干预，“权力标”及“关系标”太多

一些地方政府的领导人独断专行，无视国家法律法规，严重违反《招标投标法》，在招投标工作中违反操作程序，一手包揽整个工程，混淆招标主体。在招投标过程中，比谁的权力大，就安排谁中标，于是施工单位就多方找关系，看谁找的“关系硬”，谁中标的机会就越大。产生一系列的“权力标”、“关系标”。招投标也只是流于形式走过场。

3.2 缺乏有效监督机构和管理体制

现行的招投标监督体制为各部门分散的管理体制，招标监管与执法分别为建设、水利、交通、民航、铁道、信息产业等各主管部门负责。各有关部门既对本行业招投标活动进行管理，又实施具体监督，有的还是招标项目的实施人，有的是招标代理机构的上级等等。这种错综复杂、层次不清、经济关系不明的监督体制，必然带来监督部门的缺失与监管工作的不到位。主要问题有二：一是缺乏一个综合监管执法主体；二是考虑关联交易不够。

3.3 社会法律意识不强，建筑市场行为欠规范

《招标投标法》的颁布实施，以及一些招投标管理规定陆续出台，全社会对招投标的工作的认识有所提高，但建设单位由于受到“利益驱动”或“创工作政绩”需要的影响，在一定程度上忽视了法律约束，造成招投标行为不规范，这种现象比较严重。建设单位集中反映在选择施工队伍、确定招标方式、过分要求缩短工期以及招标领导小组主导招标工作等问题上。近几年来，一些工程急于开工，建设单位在施工图没有出齐的情况下提前招标，特别是一些急事快办工程采用了方案招标方式，这种招标方式虽然提前了工程竣工时问，但违反基本建设程序，遗留了诸多问题，比如，工程造价难以控制，竣工决算纠纷较多等。

3.4 招投标中“围标”与“陪标”现象严重

围标行为严重违反了招投标公平、公正、择优的原则，扰乱了建筑市场的秩序，使得业主方遭受不必要的损失。主要表现为：一是围标人联合多个承包商哄抬行业价格提高报价进行合谋围标，二是承包商挂靠多家施工企业进行围标。在招投标过程中，一些没有资质的个人或资质较低的单位为了提高中标机会，设法挂靠多家资质较高的施工企业参与投标，并做各份不同或雷同的投标书，以各个施工企业的名义进行投标承揽工程任务。对于一个标的，表面上投标主体是不同的施工企业，各份投标书的内容和形式也不同，但真正的投标者都是同一个老板。一些竞争力不强或亏损企业迫于生计，在一定利益驱动下会选择陪标。

3.5 评标办法设置不合理，评标过程人为因素干涉明显

评标办法是招标文件中的重要内容，招投标工作是否公开、公平、公正，关键要看评标工作和制订的评标办法是否客观、公正、科学。目前评标办法欠科学合理，主要表现在经济标评标设置上，目前在定额计价模式向工程量清单计价模式过渡时期，很多地区推出最高限价或拦标价等招标办法，各投标单位为经济标得高分，都靠近招标文件规定的最大下浮比例报价，使得经济标拉不开距离。技术标上评委在评标过程中，打“人情分”现象时有发生，造成评标存在人为因素，没有充分体现公正、公平的原则。

3.6 行贿受贿等腐败现象和经济犯罪案件仍时有发生

业主招标行为有法不依，逃避监督的问题还很严重。突出表现在规避招标、虚假招标、量身定做和明招暗定等方面。有的将依法必须招标的工程项目化整为零或者分段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；有的只对部分工程，如主体结构进行招标，而装饰装修、环境工程等则直接发包；有的将依法必须招标的工程，违规变成邀请招标甚至不招标；有的在招标投标活动中弄虚作假，与投标人或招标代理机构相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理条件限制或者排斥某些潜在投标人，对他们投标实行歧视性政策；有的与中标人不按照招标文件以及中标人的投标文件订立合同，私下签订背离合同实质性内容的协议，搞“阴阳合同”。

4 建议采取的对策及措施

4.1 增强法律意识，坚决纠正和严厉查处不规范招投标行为

各相关单位要加强对《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律法规的学习，努力提高整体素质，增强法律意识，增强责任感，牢固树立“百年大计，质量第一”和依法招投标的思想。要坚决纠正和严厉查处不规范招投标行为，主要纠正和查处以下十一种行为：一是擅自发包工程或采取化整为零等方式规避招标的行为；二是将公开招标变为邀请招标、甚至假招标或在招标投标活动中弄虚作假、“暗箱操作”的行为；三是转包、挂靠、违法分包等行为；四是无证或越级超范围承接工程任务的行为；五是出借、出租资质证书和营业执照的行为；六是不按规定进入市场招标的行为；七是地方保护和行业垄断行为；八是中介机构不独立公正地依法从事建筑活动、招标代理机构泄露标底或在招标中弄虚作假行为；九是行政主管部门及所属管理机构不依法行政，不严格执法的行为；十是招标监督机构和有形建筑市场工作人员非法干涉工程招投标行为；十一是领导干部干预工程发包、贪污受贿、以权谋私的行为。

4.2 推行电子招标制度

电子招标的突出优点体现在以下几个方面：①大大提高工作效率。由于全部招标工作都在网上进行，除现场勘察之外的工作用互联网进行适时信息沟通，大大提高了工作效率；②大幅降低工作成本。以现代信息技术为支撑的电子招标系统的全部信息沟通工作都是在互联网上进行的，最大限度地减少了面对面沟通，为买卖双方节省了大量的开支；③提高了招标工作的透明度。通过互联网及时发布信息、进行投标资格预审、投标文件递交、评标、定标，不仅能够在较大程度上防止信息不对称”问题产生的桌下交易，还能在很大程度上预防暗箱操作等不规范行为；④及时准确的档案管理。所有的信息沟通都是以图文的形式通过互联网服务器数据库传递，便于及时准确地对所有文件进行整理归档，保证信息的完整性。

4.3 提高招投标工作的透明度，加大违规处罚力度

提高招标过程的透明度，减少暗箱操作和加强监督是防患于未然的一个有效措施。纪检和监察部门要对各招标中心进行协调、管理和监督；对于不进行招标、虚假招标或变公开招标为邀请招标的项目实行专项审查。设立举报箱，公布举报电话，对有围标行为的招标工程进行揭发，对举报者加以保护和给予奖励。加大违规处罚力度，惩处必须具有威慑力，对玩忽职守，弄虚作假、暗箱操作、分包转包、领导干部干预招投标、违反规定评标等违纪违规行为的单位和个人，要给予严厉的经济惩罚和党纪政纪处分。构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任。

工程招投标已经成为推进现代化建筑市场体系建设的重要手段，探索适合中国国情的招投标制度，进一步健全制度、完善机制、强化监督、规范行为，创造公平的竞争环境，净化建筑市场环境，促进社会经济健康发展。