养老金改革，并轨无期

王全宝

10月16日，人力资源和社会保障部等多个部委召开闭门会议，讨论养老体系改革的顶层设计方案。10月21日，人社部副部长胡晓义表示，有关部门确实召开了这次会议。达成共识的主要是来自4家国内和3家国际研究机构的专家，相关部门并没有发表具体意见。

据参与方案讨论的知情人士向《中国新闻周刊》透露，为期两天的会议讨论有关养老金的内容涉及多个方面，如养老保险多轨制改革、做实个人账户、完善养老金投资运营机制、延长养老保险缴费年限等。

此次会议虽然是内部的闭门会议，却受到公众高度关注。刘成是北京一家国企的退休人员，他最关注的莫过于养老金改革中的公平性。“两个学历、工作的年限都差不多的退休人员，但是一个在企业退休，一个在机关单位退休，他们的养老金为什么会相差那么大？”这是他最想弄明白的一个问题。

刘成的“麻友”中，有两位是企业退休人员，一位是中央机关司局级退休干部。“我们三个企业退休的养老金平均每人2800元，那位机关退休的一个人养老金就7000多元，几乎是我们三个人的总和。”刘成告诉《中国新闻周刊》，为此事他还去所在企业的人事部门咨询过多次。

同样一份养老金，企业和机关事业单位之间何以有如此大的差距？所谓的多轨制，也是许多人关注养老金改革的一个核心问题。

在长期研究养老保险制度的中国劳动关系学院教授高爱娣看来，有关养老金改革的讨论，事关公平性的多轨制改革最为困难，剩下的其他事项都属于技术性问题。

中国社科院世界社保中心是研究中国养老保险的权威机构，该中心秘书长房连泉则认为，养老金改革是一揽子的制度设计问题。从改革原则上讲，公平性和效率性的权衡，始终是制度设计需要解决的根本性问题。

“多轨制涉及的公平性，是目前最受关注的问题，成为影响各方面改革的阻力和难点。如果讲公平，我认为最重要的是制度公平。”房连泉对《中国新闻周刊》说。

方案出台尚需时日

“两天的会议，主要是四个团队把各自方案进行了介绍，与会人员再针对某些具体问题展开讨论。这次会议只是部门和专家之间的研讨，之后部委之间以及中央和地方之间还有不同层面的研讨，因此方案出台尚需时日。”一位不愿具名的参与讨论的人员向《中国新闻周刊》透露。

他所说的四个团队，即中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国人民大学和浙江大学四家单位。此前，人社部委托这四家学术机构分头研究制定了养老保险制度顶层设计方案，并与它们就各自养老方案签订了保密协议。

上述不愿具名人士表示，四家单位在养老改革方案上有方向上的共识，也有制度环节具体操作上的不同。而这些细节性操作是与会者最关心、亦是讨论最激烈的问题，“所谓魔鬼出在细节上嘛”。

《中国新闻周刊》还从消息人士处获悉，此次闭门会议围绕个人账户空账问题、养老多轨制改革、投资运营、全国统筹以及延长养老保险缴费年限等多方面问题展开研讨。

“研讨会上，对于养老金并轨，大家认为这个问题已经不需要再讨论了。并轨只是时间上的问题，只是将多轨并成一轨，还是并成两轨，在这些具体操作性问题上还没有达成共识，还需要进一步讨论。可以说是方向已定，但并轨还没有期限。”上述知情人透露。

人社部副部长胡晓义也在21日表示，人社部下一步的工作重点，首先就是改革机关事业单位养老保险制度。人社部也会及早提出合理建议，但目前并轨问题暂无明确时间表。

相对于官方对并轨问题的模糊回应，学术界的呼吁则显得尤为迫切。

在方案提供单位之一——中国人民大学教授郑功成看来，养老保险制度顶层设计方案的核心任务之一，就是推动机关事业单位的养老保险改革，来化解双轨制下的利益格局失衡。

郑功成认为，双轨制长久存在无疑是现行养老金制度最大的不公，这次应当纳入顶层设计的范围。“最重要的原则是要维护‘同一代人相对公平，不能让同一代人处于不平等地位。现在企业中的老年人也进入了新的社会养老保险制度，而机关事业单位的新人却仍然享受着不用缴费的退休制度。如果再不考虑并轨问题，造成的将是两大群体中的老、中、青三代人都不公平。”

方案提供单位之一的中国社会科学院世界社保中心主任郑秉文也认为，此次养老制度顶层设计，应该同时进行不同人群养老金并轨改革，否则随着时间的推移，改革窗口越来越小。

作为方案提供者，郑秉文、郑功成的上述看法具有代表性，亦可能影响决策者尽早解决养老体系并轨制问题。但在另一方面，养老改革不但涉及个人的切身利益，还涉及机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施改革，显然并非易事。

“在方案中我们会采用有利于执行、影响面积小、积极稳妥的方案。而对于并轨制问题，这需要权衡利弊、积极稳妥去推行，它太敏感了！”参与讨论的某部委官员告诉《中国新闻周刊》。

缺乏制度设计导致“碎片化”

据中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧回忆，上个世纪80年代起，有关部门就开始讨论机关事业单位的养老制度改革，但一直不甚了了。

在中国从计划经济向市场经济转型的过程中，养老保险也从政府包揽一切转变为个人、企业、财政共同承担。但由此也形成了中国特色的两套并行的养老金体系：一套是政府部门、事业单位的退休制度，个人无须缴纳社保，由财政统一支付养老金；另一套是社会企业单位的缴费型统筹制度，单位和职工本人按照一定的工资比例来缴纳。

“这意味着企业和企业员工均需为养老缴费，而机关事业单位群体则主要由全民供养。”唐钧解释说。

随着社会变迁，社会养老保险制度又渐渐形成了目前多种养老保险制度，包括公务员的制度、事业单位的制度、企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险。在一些地区，还制定了针对城镇无保障老人、农民工和失地农民的养老保险制度等。

对于多种形式的养老保险制度，郑秉文将其称为养老保险的“碎片化”状态：包括城乡之间的“大碎片”，以及不同人群之间的“小碎片”。

郑秉文进一步分析认为，养老保险碎片化问题造成了养老金多轨制现象，即不同身份人员，有来源不同的退休养老金制度，且养老的待遇差距较大，从而造成社会不公现象。

实际上，有关养老金多轨制话题亦成为两会代表委员们关注的核心议题。今年两会前，媒体“十大热点问题调查”结果显示，社保问题连续3年位列榜首，其中98%的网民认为废除养老金双轨制条件已成熟。

郑功成身兼全国人大代表，他也认为，养老金双轨制应当尽快得到改变。“双轨制只是表面上的问题，实质的问题是双轨制下两大群体在权益和待遇方面的巨大差别，是严重的社会不公。”

废除养老金双轨制的改革也在一些地区试点推行，但过程并不顺利，甚至裹足不前。早在2008年2月，国务院就召开常务会，决定事业单位推进养老改革试点，要求在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位试点改革。但五年多过去，上述试点改革至今并无实质性进展。

社科院世界社保中心秘书长房连泉分析认为，五省市试点改革，意图是向企业养老保险制度靠拢，但改革阻力非常大。“我认为停滞的主要原因是缺乏改革的顶层设计，机关和事业单位的养老金改革需要联动，并需要配合以企业单位的养老金改革，还需要补充性职业年金制度的建立和发展等等。”他告诉《中国新闻周刊》。

房连泉指出，目前的企业养老金改革面临着种种问题，职业年金制度发展不起来，也影响到了机关事业单位的改革预期。在一些关键的问题上，比如机关事业单位改革后应采取什么样的养老金制度模式等等，这就需要做出改革设计。

他建议，养老金顶层设计应遵循“自下而上，整体设计”的思路。首先应理清养老金制度面临的各种实际问题，广泛听取社会意见，借鉴学界方案；然后需要决策部门从整体高度上把握，出台一体化的制度改革方案，同时也需要决策者把握好改革时机。