美国政府为什么总缺钱花？

薛海培

关了两周的联邦政府终于又开张了。而两党对联邦债务上限的争执似乎又是“有惊无险”。按照本次两党达成的协议，在接下来两三个月里，美国国会两党很快将就长期的联邦预算赤字问题进行一场可能有惊也有险的马拉松式的谈判。

所有这一切，就像所有人都知道的那样，因为美国联邦政府太缺钱了，或者更直白点——太穷了。

为什么美国作为世界上最富有的国家之一，会如此缺钱？换一个角度想想这个问题：为什么这个世界上最大的、最富有的发达国家要常年向这个世界上最大的、低收入的中国借钱？

联邦政府都欠谁的钱？

一个政府的财政状态基本是要同时取决于两个要素：它每年有多少财政收入，和它每年要花掉多少钱。当政府收入大于支出时，它就有财政盈余；两者大致相当时，财政预算就能平衡；而政府财政如果是入不敷出，政府就会有财政赤字。

从美国历史来看，美国联邦财政基本上没有过什么年度盈余，偶尔预算平衡，常年大幅赤字。

这样的政府能不穷吗？

先看一组过去的数据，尤其是自二战后至今70年来美国联邦的财政数据。自从1789年美国立宪以来，美国除了1835年到1836年外，几乎每年都在发行和持有公债，并在1945年二战结束后杜鲁门政府时达到顶峰（按公债占有GDP的百分比算，1945年的公债达到当年GDP的113%）。当然这和美国参加二战大量的军事花费直接相关。

二战结束后，美国联邦政府的公债就一直快速下降，到了1973年尼克松政府时期政府，联邦债务下降到占GDP31%的最低点。但是好景不长。1973年以后，除了卡特总统和克林顿总统执政期之外，美国的公债又开始一路上升。到了2000年小布什上台时，这个比例上升到GDP的35%，2008年他下台时，这个比例已达到GDP的近41%。

奥巴马上任时，联邦债务为10.6万亿美元，现达到16.7万亿，新的联邦债务已增长了6.1万亿美元，增长了57%，按此增长率，奥巴马执政八年后国债将增长一倍以上。

相形之下，克林顿八年只增加了32%；小布什执政八年，联邦债务也总共增加38%。当然，奥巴马执政这五年美国公债数量狂飙也和美国经济大危机直接相关。（参照图表一）

以上这些债务数目其实还只是美国联邦政府负债的最低算法，也是媒体常常引用的数目。真正的和全部的联邦政府债务要远比这个数目大得多。

美国公债可大致分为两类，一类是联邦财政部发售给美国社会和国际市场的，比如中国政府持有的美国国债。这也是我们一般意义上理解的美国政府的债务。也是最主要的、数量最大的一类国债。另一类是美国联邦政府部门之间的“债务”，比如说美国政府这些年来从“社会安全福利计划信托基金”里暂时盈余的钱借来它用，就属于后一类。打个比方，今年美国的公债大家都说是近12万亿美元，占2013年GDP的71.5%。但如果我们把政府部门之间拆借的4.8万亿美元也算上，那美国联邦政府的全部公共债务就是近17万亿美元，占到GDP的105%。

然而，这也还不是美国政府的所有公共债务。美国政府用自己的信誉和担保承担了许多其他的财政风险。比如美国政府直接注资的两房抵押贷款计划，就是联邦财政很大的负担。这笔账，按目前计算标准，也没有算到联邦债务中去。而联邦政府的许多其他信用担保计划也没有包括在联邦债务里面。

最后，所有上面我们谈到的债务都是联邦政府的公债或国债，这还根本没碰美国的州政府和地方政府的债务。按照OECD（经济合作与发展组织）的算法，美国政府，包括联邦政府，州政府和地方政府加起来的债务在2012年应该接近GDP的110%。（参照图表二）

以上这些构成了美国联邦政府常年财政赤字造成的巨大国债（或叫公债）。可是为什么会年年出现这样赤字呢？为什么美国政府会入不敷出？要解答这个问题，就要解析一下美国联邦政府的年度预算，看看它到底把钱花到哪里去了。

政府把钱花到哪里去了？

就以最近的2012美国联邦财政年度为基准。这一年，联邦政府总共支出花费了3.5万亿美元， 而联邦财政的总收入只有2.5万亿美元，财政缺口，及赤字为1万亿美元。这一年，联邦预算具体可分为六大项目：

第一项也是最大的一项，就是联邦政府的退休医保（Medicare）和低收入医保（Medicaid），这两个有关医疗健康的支出总共是8000亿美元，占了总支出的23%；

第二项，社会安全福利（即国家发的“退休金”，英文是Social Security），花费了7700亿美元，占22%；

第三项，军事开支，共计花费6700亿美元，占联邦开支的19%；

第四项，非国防的行政部门开支是6150亿美元，占17%；

第五项，其他一些联邦政府必付项目，花费了4060亿美元， 占13%；

最后是联邦公债的利息，花费了2230亿美元，占联邦财政支出的6%。

如果把预算的第一项和第二项加起来，美国政府的这三大社会和健康福利计划共占了该年度财政开支的45%。也就是说，美国联邦政府目前所有支出中近一半都用在三大福利计划上了。

而且，这三大福利计划也是美国联邦财政花费中增长最快的项目。根据美国国会研究服务处去年（CRS）估计，在过去30年里，联邦政府的各项福利计划（远远不止这三项）在联邦预算中占有的比例恰好翻了一番，而成本增加了近4倍。也就是说在上世纪80年代，这些福利计划只占有联邦财政预算的百分之二十多，而非现在的一半。

更可怕的是，美国所谓的“婴儿潮”一代刚刚开始退休，随着他们大量进入退休年龄，加之人均寿命的增长，以及近来医疗成本的大幅上升，未来这三大福利计划将会以更高的增长速度占去联邦财政的更多比重。

具体来看，老人医保计划这一项，在2010年有4700万人使用这个福利计划，而美国国会最新预估，到2030年将会有7000万人加入这个计划。在2009年，两项医保项目加起来占美国当年GDP的5.3%，可是到2035年，他们将占到GDP的10%；而到了2082年，将占整个GDP的19%。

而美国第二大社会福利“退休金”计划也正经历着同样的恶化趋势：2010年参加该计划的人数为4400万美国人，而到2030年，参加该计划的人数将达到7300万。这样大规模人数和成本的双双增长使得联邦财政不堪重负，喘不过气来。

2000年预测的大量联邦盈余哪去了？

美国联邦政府最后一次财政有盈余是在克林顿总统下台的那一年，即2001年。那时候美国政府和老百姓都信心满满。当时有句名言，未来联邦政府的财政盈余会让你望到地平线的尽头也看不完。当时美国最权威最中立的国会预算办公室预测，到2011年，也既是十年之后，联邦财政将会累计达5.6万亿美元的财政盈余，而实际情况却是非但没有一分钱的盈余，反而新增了6万亿美元的债务，使得美国的国债在2013年达到近17万亿美元，首次超过了美国一年的GDP总和。当年那个预测也很快成了首都华盛顿过去十年里最著名的一段政治笑话。

从2001年到2013年的今天，可以说是美国财政史上恶化最为严重的十几年，四个与联邦财政健康息息相关的重大因素竟然同时恶化。

2001年小布什上台后不久，就进行了两轮的减税，使得联邦财政收入大为缩水。“9·11”事件发生后，美国攻打阿富汗和伊拉克，又花掉了美国的大量银子。人口的加速老化和医疗成本的上扬使得联邦财政雪上加霜。而从2008年开始的美国金融危机和经济大衰退更使得政府收入锐减，支出激增。

十多年后，这个权威国会预算办公室回过头来回顾其中原因时认为，小布什的减税计划以及低于预期的经济增长使得联邦财政少收了6.1万亿元，而联邦开支的大增又使得实际支出大于原来预估达5.6万亿美元。

著名经济学家克鲁格曼问到，“2000年时我们预测的大量联邦盈余到哪里去啦？答案是，主要是三件事造成的。第一是小布什的两次减税。这在过去十年给联邦财政新增了两万亿的债务；第二是那两场战争，使得美国又多花费了1万亿多的银子；第三就是经济大衰退了，它使得政府的财政收入锐减，同时政府的福利和保险支出锐增”。可能还得加上第四条，那就是这三大联邦福利计划人数大增，成本上扬最快的十年。

美国社会过去几十年靠借钱过日子，使得美国每个国民现在要背负4.4万多美元的公债，同时也欠中国这个穷亲戚每人4000多美元。经济大衰退以来，美国的典型中产家庭收入也一下退回到了1995年的实际生活水平。也就是说，美国典型的一家人过去这十七八年辛辛苦苦都白干了。

这样的大幅财富倒退在美国历史上也是第一次。

美国政府为啥总是没钱花？说穿了就是常年入不敷出，并养成了借钱花的坏习惯。政府没钱花也因为美国的政治家失去了面对现实的勇气，没能及时大刀阔斧地进行真正的改革而造成的。这对中国也是有借鉴意义。

可以大胆预测，美国联邦政府在未来相当长的时间里还会没钱花，联邦财政还会继续恶化。市场和民众也会对美国的经济未来更为不安。而美国的两党还将为财政赤字继续争斗下去。

借用一句典型的美国话来概括美国的未来——愿上帝保佑美国。