高强：财税改革首先要明确划分政府责任

杨正莲

财税体制作为改革的突破口和先行军，在经济体制改革中被寄予厚望。“下一步的财政体制改革，首先应当通过法律或者规范的制度合理地划分政府与社会以及各级政府之间的责任。”10月14日上午，上海财经大学中国公共财政研究院院长高强，在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，完善税收制度是财税体制改革的重要内容，而预算法的修改则要结合中国的国情和当前的实际情况。

高强在财政系统工作了30多年，曾担任过财政部预算司司长、副部长，非典爆发后由国务院副秘书长任上调往卫生部，先后任常务副部长、部长，2009年又被第十一届全国人大常委会任命为全国人大财政经济委员会副主任委员兼全国人大常委会预算工作委员会主任。2012年8月，上海财经大学中国公共财政研究院成立时被推选为首任院长。

心系财税的高强，近日正奔波于上海、江浙一带调研，而紧接下来则将考察西部地区，他在接受记者采访时坦言，喜欢直面具有挑战性的尖锐问题。

首先要划分政府职能界限

中国新闻周刊：财政工作是你的老本行，在你看来，进一步推进财税改革有哪些重要意义？从财税体制自身运行角度来看，当前存在哪些突出矛盾和问题？

高强：现行财税体制是在1994年建立起来的。分税制财政体制对于均衡各地区财力，促进各地区平衡发展，缩小各地区差距，发挥了重要作用。现行体制也存在一些问题，有些是1994年改革没有解决的，有些是执行中出现的。当前，社会上对进一步深化财政体制改革期望值很高，呼声很大，应该抓紧研究提出改革的思路、方向、目标、重点和政策。

深化财政改革最主要的目标是，建立与社会主义市场经济相适应的体制。在社会主义市场经济条件下，政府职责与计划经济时期有很大的不同，应当有所为，有所不为，不能包揽一切。哪些方面应该由政府承担，哪些方面由社会承担；哪些事务应该归中央，哪些归地方政府管理，哪些由省级政府负责，哪些由基层政府负责，都应该划分得非常清楚。

现在存在的问题是政府的职能界限划分不清。政府应该承担哪些事务，社会承担哪些事务，缺乏明确规定，带有很大的随意性。近几年，国家财政收入情况较好，政府也愿意多给群众办点好事，多承担一些责任，用意是好的。问题是钱从哪里来？政府自己不能生财只能聚财，承担多大的责任就应该有相应的财力做保障。而政府财力都是来自于企业和居民上缴的税收和费用，政府承担的责任越大所需的资金就越多，企业和居民所负担的税费也就越重。

近几年，政府职责的界限有扩大的趋势，管了不少不应当管的事，甚至直接投资上项目，导致财政资金需求越来越大，公共财政收入不敷应用，就通过转让土地使用权筹措大量政府基金，还不够，就举借巨额政府性债务。

中国新闻周刊：财税改革的内容很丰富，涉及财政改革、税制改革、预算制度改革等。改革应如何展开？

高强：进一步完善分税制财政体制，首先要通过法律和制度规范政府职责的界限。不能按政府的财政状况或者领导的意愿而随意扩大或缩小政府职责。这是深化财政体制改革的基础。

所谓划分职责界限，就是科学界定各级政府对于各项财政支出应当承担的责任，哪些支出由中央财政负责，哪些支出归省级财政承担，哪些支出由市、县政府支出，都应当划分清楚，不能混在一起。在此基础上才能准确测算各级政府承担相应责任所需的财力，并由上级财政通过转移支付给予补助，从而形成财权与事权相匹配的体制。这是各级政府履行职责的客观需求，也是完善财政体制最重要的内容。

税收制度改革的重点，一是应当精简、合并部分税种，减少多环节征税和重复征税，减轻居民税收负担，以鼓励居民扩大消费。对于涉及居民利益的税收，应当坚持总体税负稳中有降，结构适当调整的原则，不能旧税不减，又增新税。二是应当强化税收的调节功能。我国现行税收制度以间接税为主，体现普遍负担，调节功能不强。而具有调节功能的直接税所占比重很低。个人所得税越来越成为工薪税，而真正有钱的企业所有者，并不拿工资，也征不到个人所得税。这些人的个人和家庭消费，都摊入企业成本，既减少了个人所得税，也减少了企业所得税，两头都不合理。

中国新闻周刊：你如何看待结构性减税政策对经济发展的作用？下一步税制改革主要包括哪些内容？

高强：结构减税方向是正确的。一是体现减税，减轻企业和居民负担；二是体现结构性减负，而不是普遍减税，该减的要减，不该减的不减。现在中央提出要提高居民收入占国民收入分配中的比重，就必须相应降低政府收入或企业收入所占比重，才能把钱让出来增加居民收入。如果只提出增加居民收入，不提出降低政府收入或者企业收入所占比重，居民收入也难以提高。

控制并管理地方债务

中国新闻周刊：你如何看待当前地方政府的财政风险与债务问题？

高强：地方债务问题日趋严重，源头是我们对长期坚持的量入为出、收支平衡的理财观念发生了动摇。

多年来，各级财政收入增长速度都很快，而财政支出增长更快。地方政府都在为加快发展而多方筹措资金。总的趋势是考虑如何向银行借款的多，考虑如何还款的少。借款期限很多已经到了，应该归还了，但政府预算中很少作出还本付息的安排，只能与银行商量展期还款，或借新款还旧款。

当前要解决的首要问题是，如何控制管理地方政府债务。对于地方政府的债务风险，各方面意见很不统一。有的认为当前地方政府债务占GDP的比重并不高，风险并不大。我认为，衡量地方政府债务风险，不能只看债务余额占GDP的比重高低，关键要看到期债务能否如数偿还。如果到期不能偿还，就会长期占压银行信贷资金，或造成银行的不良贷款。如果地方政府长期依靠借新还旧，必然给金融稳定带来隐患。如果每年的新增贷款，过多用于借新还旧，用不到工程项目上，对于经济发展的拉动作用必然会削弱。

在预算法的修订中，我希望对地方债务问题作出科学规范的表述，不能像前几年那样放任自流。地方举借债务应该经过中央政府批准，应当有总额度控制，地方政府的债务收入和支出应当列入预算，经同级人大审查批准，减少随意性，地方预算中要安排一定额度的资金用于还本付息。

预算公开仍需完善

中国新闻周刊：你曾经说过，公共财政的应有之义，就是民众有权了解政府的预算安排并进行监督。政府预算如何主动、及时、有效地向社会公开？

高强：预算公开问题，这几年有很大进步，预算法修改稿里面也提出了预算公开的原则。但实际公开情况并不令人满意。

现在政府提交给人大审查批准的预算都已经向社会公开了，没有隐瞒，但由于编制的预算不够具体、详细，只是一个大的框架，很多群众希望了解的事项，在预算里面都反映不出来，群众还是不满意。

为什么这些项目在预算中反映不出来？不是财政部门有意隐瞒，而是预算编制过于粗放。要真正公开预算，就应当细化预算编制，不仅按功能分类编制，也应按经济分类编制，不仅按类、款编制，有的还应按项、目编制。这就涉及到预算编制体系改革的问题，在预算法中应该做出相应规定，这是预算公开的基础。

中国新闻周刊：对于去年公开征求意见的预算法修正案，公众反响强烈，民众和人大代表对政府行为的监督，应该如何在预算法中体现出来？

高强：预算法修改稿还是有很多的亮点。比如，修改稿强调政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并接受人大的审查监督。这项条文与党的十八大关于对预算、决算实行全口径审查监督的要求是一致的。

现在的问题是，什么是政府的全部收入和支出，包括哪些内容，谁来做规范性解释？我认为应当在国务院制订的预算法实施条例中作出规定。我主张不仅包括现在已经列入预算的收入和支出，还应包括政府、部门及其所属单位向社会收缴的全部税费及安排的支出；不仅包括税收、政府性基金等，政府部门及所属单位收取的各种费用都应列入预算。纳入预算就要接受人大审查和监督，并向社会公开。预算法修改稿还规定，在预算执行中，政府不能出台新的增加或者减少收入和支出的政策。如果需要出台新的政策，应当在研究成熟后列入下一年预算，当年预算未经人大批准不能改变。如果遇到特殊情况非要改变预算，就需要编制预算调整方案，报经人大批准。

在预算法修改稿中，还规定了很多法律责任，对违反预算法的不同情形都做出了具体的处罚规定，这比原法有很大的进步。这些都是强化人大审查监督权力的具体体现。从总体上看，预算法修改稿对于人大的职权是加强了，而不是削弱了。

至于有些专家希望将预算法修改得更加科学完善、严谨有力，意见是对的。但预算法制建设需要一个不断完善的过程。预算法对于预算的编制、执行、管理、监督等，只能规定哪些必须做，哪些不能做，不可能很细。如何具体落实，还需要国务院制定实施条例。大家不仅要关注预算法的修订，还要关注预算法实施细则的修订。能不能落实好预算法，关键在于能否制订严谨、科学、具体、明确、可行的预算法实施细则。