浅谈行政复议前置制度的重构

姜睿雅

（中共烟台市委党校，山东 烟台264000）

浅谈行政复议前置制度的重构

姜睿雅

（中共烟台市委党校，山东 烟台264000）

行政复议前置制度的重构是行政复议体制改革的重要任务。针对目前我国行政复议的基本国情，要从设立复议委员会制度、废除行政复议机关在行政诉讼中作被告等方面展开重构。

行政复议;行政诉讼;前置

行政复议和行政诉讼都是解决行政纠纷的重要途径，二者功能的合理配置直接关系到行政救济的效率和社会的稳定。但是，由于目前我国行政救济制度设置的不合理，公民信访不信法，进行行政复议体制改革迫在眉睫。

1 行政复议前置制度概述

行政复议前置制度的含义:所谓复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。本文所称行政复议前置原则是指行政复议前置的常规化，即只要提起行政诉讼的案件必须经过行政复议，当事人没有相应的选择权，只能按照程序进行救济。

2 我国行政复议前置的现行规定

行政复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题，我国行政诉讼法以及相关的法律法规对行政复议与行政诉讼衔接的规定具体分为以下几种类型：

2.1 自由选择型

是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益时，可以选择行政复议，也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼，即使经过复议的案件，如果不服复议结果仍然可以再提起诉讼。

2.2 复议前置型

是指行政复议应当作为行政诉讼的先行程序,即政诉讼的提起必须以经过行政复议程序为前提条件。[1]之所以要设置复议前置这样的模式，是因为对于专业性和技术性很强的某些行业和领域内发生的行政争议，由于行政机关具备相关的专业技术、设备和人员，所以能够更为迅捷、快速的解决问题和争议。

2.3 复议终局型

是指行政相对人就特定行政争议向行政复议机关申请复议后,该行政复议机关作出的复议决定为终局性的,行政相对人必须遵从,不得再提起诉讼。[2]行政复议终局属于法律的绝对保留事项，只能由全国人大及其常委会所制定的法律来加以规定。它可以具体划分为单一性复议终局和选择性复议终局两种情形。所谓单一性复议终局，是指行政相对人对具体行政行为不服,只能通过行政复议进行救济,对于行政复议机关作出的复议决定只能遵从,即使不服也不得提起诉讼。而第二种复议终局类型是选择性复议终局。它规定，对于行政复议和行政诉讼这两种争议解决方式，行政相对人可以根据自己的需要，自由的选择其中之一，但是，一旦选择了行政复议，则不能对行政复议不服，再行提起诉讼，这种规定就客观上造成了行政复议成为终局裁决的效力。

2.4 径行起诉型

这种模式属于法律的例外规定，即如果对于行政机关作出的具体行政行为不服，行政相对人可以直接向法院提起行政诉讼，从而维护自己的合法权益。在径行起诉模式下，法院没有规定行政相对人可以自行选择提起行政诉讼或是行政复议，径行起诉中，没有关于行政复议前置的规定，但它规定行政相对人可以向法院提起行政诉讼。

3 行政复议前置制度之构建

3.1 实行行政复议前置原则的必要性

之所以要实行复议前置是因为我国现行复议前置制度存在很多的缺陷。

3.1.1 类型较多，复杂混乱

法律法规都规定了行政相对人维护合法权益的救济类型，看似非常明确和清晰，实则非常混乱。原因在于我国法律法规较多，就目前我国的法制环境而言，当行政相对人的合法权益受到侵害时，不可能迅速而又正确的找到相应的救济途径，一旦行政相对人选择错误，一是会增加当事人的救济成本，二是会拖延救济时间，降低了解决纠纷的效率。

3.1.2 两者有先后之分，影响了各自救济功能的发挥

选择何种救济方式实质是选择行政手段解决还是司法手段解决的问题。新体制的设立应当涵盖两种手段，穷尽救济途径。在自由选择型和径行起诉型之中，行政相对人都可以不经复议直接起诉，这样一来，行政手段就无法发挥其职能，毕竟对于一些特殊领域其专业性和技术性较强，由专业的工作人员主持复议工作，可能就可以把纠纷消灭在萌芽状态，也不必走上诉讼之路；在复议终局型中，经过复议的案件即发生法律效力，也不能再提起行政诉讼，实质是剥夺了行政相对人的诉权，也违背了司法最终解决原则。同时，也为行政机关滥用权力提供了便利条件，最终使行政复议制度形同虚设，无法发挥其行政救济和行政内部监督的功能。

3.1.3 两者的受案范围不一致，导致救济手段无法对接

行政复议的受案范围要大于行政诉讼的受案范围，实践中，部分不属于行政诉讼受案范围而可以提起行政复议的行政争议会因此只能采取行政复议的方式解决，使得行政复议成为事实上具有终局效力的裁决。

3.2 实行行政复议前置原则的配套机制改革

行政诉讼实行行政复议前置原则，进行行政纠纷一律复议前置制度改革，不可能是单兵突进，必须对行政复议体制全面改革，其中最重要的就是设立复议委员会制度和废除复议机关在行政诉讼中作被告的规定。

3.2.1 设立复议委员会制度

设立复议委员会制度对确保复议决定的公正性起着至关重要的作用，并且我国的专利复审委员会、商标复审委员会在实际运行中也发挥了重要的作用。对于复议委员会的设立，其成员可由本部门实际经验丰富的公务人员以及聘请非公务人员即社会中比较公正有威望的人士、专家学者以及法律人士共同组成，其中非公务人员的比例不得少于三分之二，以确保公正。行政复议委员会的职责就是受理复议申请、审查被申请的具体行政行为的适当性和合法性，并据此作出初步的复议决定。这个决定，应当送交行政复议机关的负责人签署后，以行政复议机关的名义作出复议的最终决定。在这个过程中，行政复议负责人只有基于重大的政策考量才允许改变初步决定，并且要在复议决定书上说明理由。这种改革模式符合复议公正的要求，使得复议机关增强了相对独立性和专业性，又考虑到了行政领导负责制的影响，没有冲击到现有的机构改革活动。可以说,这种新型的行政复议委员会模式是一种适应行政复议制度司法化发展方向的、适合我国国情的并且具有较大可行性的改革模式。[3]

3.2.2 废除行政复议机关在行政诉讼中作被告的规定

我国《行政诉讼法》第 25条 ：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”正是因为这一规定，复议机关抱着“都是一家人，多一事不如少一事”的心态作出复议决定，使得维持的案件在复议案件中占比较重，未能充分发挥行政复议的高效、便捷和专业的功能以及对行政案件内部监督的作用。另外，行政复议的解决争议救济制度的性质，决定了复议机关带有准司法性质，要在复议活动中处于居中裁判的位置。直接将行政复议机关的行为纳入法院司法审查的做法，忽视了行政复议行为与行政诉讼行为同样具有居中裁判的本质属性，与法理不符。 如果废除行政复议机关在行政诉讼中作被告的规定，这就涉及到复议决定效力的问题。据此，应当立法规定，对于行政争议，如果争议双方中有任何一方不执行行政复议决定所规定的义务，则另一方有权向法院申请强制执行，法院也应当根据当事人的申请予以执行。相反，如果争议双方均未在法定期限内提起行政诉讼，则行政复议决定发生法律效力。

总之，在行政复议前置问题上，正确梳理行政诉讼和行政复议的先后关系，重构目前的行政复议前置模式，对于行政争议的解决和社会大局的稳定都具有重大的现实意义。要结合我国目前的实际国情和司法发展方向，完善相关制度，弥补制度缺陷，循序渐进，稳步发展。

［1］杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大学出版社,2004：508.

［2］祝贺.行政复议与行政诉讼衔接问题的研究[D].广西:广西民族大学,2013：7.

［3］刘飞.行政复议体制改革的模式及路径探析[J].前沿,2007（9）.

［4］郜风涛，主编.行政复议法教程[M].中国法制出版社,2011：374.

［责任编辑：李书培］