消除城乡户籍壁垒都市圈发展催生新型户籍制度改革

杜晓 单文怡

最近，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》指出，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

社会经济的不断发展，对户籍制度改革提出了新要求。对此，不少业内专家表达了自己的看法。

都市圈发展乃大势所趋，户籍制度改革顺应潮流

《指导意见》称，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

“都市圈的发展是当今世界的一大趋势。过去的城市发展都是一个城市一个城市发展起来的。现在则是以城市群的形态发展，这些城市之間，有大城市、中等城市和小城市，而且各个城市之间可能还会有功能分工。城市群形成之后，会给经济社会发展带来很大的好处。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧说。

都市圈的发展离不开户籍制度改革。

“此次国家发展改革委发布的《指导意见》，并不是一个新的户籍制度改革文件，也不是新一轮户籍制度改革，而是关于户籍制度改革的新的推进动作。这样的推进动作，过去几年来一直不断。例如，2016年9月，国务院办公厅发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等。”中国人民公安大学教授王太元说。

“随着社会经济不断发展，多年前建立的户籍制度需要不断改革，让劳动力的流动更加顺畅，现在与户籍制度改革有关的一举一动都有很强的现实意义。”唐钧说，“要落实《指导意见》中关于户籍制度改革的相关要求，如‘放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，可能还需要一段时间，也会有一些附加条件，但这种条件一般来说是最基本的条件，比如在这个城市里有工作、有住处，就应该有这个城市的户籍”。

唐钧认为，随着户籍制度改革不断推进，一些具体要求真正得到落实，对于我国社会经济发展会产生非常大的促进作用。因为人口流动、劳动力流动的趋向是哪里有工作机会，就会往哪里走，户籍制度改革能够让人口流动、劳动力流动更好地适应市场经济发展的需要。

农村转移人口市民化，夯实城市群发展基础

2月21日，公安部召开全国治安管理工作座谈会，公安部副部长孙力军称，要全面深化以户籍制度为重点的治安管理改革，加快建立新型户籍制度。除落户超大、特大城市和跨省迁移户口实行审批制外，积极探索试行以经常居住地登记户口制度。

孙力军说，要加快完善户口迁移政策。按照“自愿、分类、有序”原则，加快农村转移人口市民化，全面放开重点群体落户限制，尤其是要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，统筹普通劳动者落户和各类人才落户，争取提前完成1亿人进城落户的任务。要结合实施区域协调发展战略，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度，努力实现城市群户籍政策的一体化调整。要探索实行农业转移人口“宜城则城、宜乡则乡、来去自由”的落户政策，为改善农村人口结构、促进城乡融合发展创造有利条件。

王太元认为，户籍制度改革的步伐正在加快。“《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，‘认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。加快农村转移人口市民化，是对当前农村人口转移落户具体愿望的积极回应。‘进厂不进城‘离土不离乡的观念已经过时，小城镇、中等城市户籍对于普通农民来说吸引力有所下降，而就业机会多、发展机遇好的大中城市，能够大力吸引和有效消化更多从农村流动迁徙进城的人才、人力、人口。”

王太元表示，2019年公安部推动户籍制度改革主要有三大亮点：一是进一步推进简政放权降费，加强与相关部门警种的信息共享、并联审批，确保该放的权力放到位、该管的事项管到位、该服务的服务到位，着力激发社会创造活力；二是在认真总结改革实践经验的基础上，除落户超大、特大城市和跨省迁移户口实行审批制外，积极探索试行以经常居住地登记户口制度；三是积极推进《户口登记条例》修订，开展相应立法调研和研究起草工作，把户籍制度改革成果固定下来，为构建新型户籍制度奠定法治基础。这三大举措一步比一步深入，一步比一步重要。

消除户籍改革障碍，持续推进配套改革

近段时期以来，一些地方在户籍改革方面都有所动作。

今年春节过后，西安出台了史上门槛最低的落户政策。企业法人、员工及个体户，只要在西安拥有合法稳定居所，甚至全国各地的在校大学生（不受年龄限制）均可迁入西安落户。

2月14日，《南京市积分落户实施办法》公布，提出累计积分达1D0分即可落户。其中有一条最受瞩目：在南京买房面积每满1平方米积1分，最高不超过90分。

2月15日，深圳市继去年6月实现大学毕业生引进“秒批”后，今年2月28日将落户“秒批”扩大至4种人才，正式实施在职人才引进和落户深圳“秒批”，主要包括高层次人才、学历类人才、技能类人才、留学回国人员和博士后4类。

唐钧认为，要进一步消除户籍制度改革的障碍，即便有些障碍一时间无法完全消除，也必须把这些障碍带来的影响降到最低点。我国实施户籍制度时间已经比较长了，有些地方政府已经形成了某种思维惯性，当户籍放开之后，不知道有些地方是否真正做好了准备。所以，如果能够就户籍制度改革列出一张时间表、制定一张路线图，就会让人们的心里更有底。

“总结过去这些年的经验，户籍制度改革要想成功，相关改革措施必须到位。《关于进一步推进户籍制度改革的意见》全面规划了与户籍制度改革有关领域的相应配套改革措施。在《指导意见》中为进一步推动户籍制度改革的诸多措施中，全面统筹、规划了为推进户籍制度改革必须开展的相关改革，如畅通都市圈公路网、统筹市政和信息网络建设、促进优质公共服务资源共享、加快人力资源市场一体化、加快社会保障接轨衔接等。《指导意见》还结合都市圈建设和区域的协调发展要求，从区域内部教育公平入手，稳步推进更大范围乃至全国的教育公平，以及尽快推动医疗卫生、养老助残等公共服务制度的区域一体、全国融通，这些改革之举都是既迫切需要又切实可行的。”王太元说。