农村建设用地流转法律问题研究

王 丹

（湖南汽车工程职业学院，湖南 株洲 412000）

2014年1月19日中共中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。”这些工作的推进首先要建立在全面把握农村建设用地流转的现状上。

1 农村建设用地流转的现状

农村建设用地流转是促进城乡土地资源合理利用的有效途径。当前，农村建设用地流转日趋活跃，实际上已经形成了一个隐性的土地交易市场。

在本次的实证调查中，农村建设用地流转的实践中有这么几种情况值得深入探讨：随着农村大量劳动力进城务工，农村土地出现大面积的荒芜，很多“有头脑”的村干部做主将这些土地租给企业或他人盖厂房、建仓库；有的市民与村民签定一份农村土地租赁协议之后直接在该地上建立了一栋别墅；还有的村干部卖掉了自己的住宅之后还能村委会申请一处新的宅基地。这些流转方式是否合法呢？这里首先牵涉到农村建设用地的范围问题。中国人口众多，人均耕地面积很少，所以我们必须严守耕地红线，不能改变土地原有的用途，坚决禁止未批先建的行为。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。2014年，湖南省政府《关于规范和改进农村宅基地管理的若干意见》再一次明确提出严禁城镇居民在农村购买宅基地。《土地管理法》第62条第1款和第4款规定，农村村民一户只能拥有一处，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

可见，实践中很多农地流转情况并不符合法律的规定。

2 农村建设用地流转的问题分析

要使农村建设用地规范有序地流转，必须培育起规范的农村土地交易市场。现行法律制度虽然许可农村土地流转，但是市场发育不全，一方面是由于专业知识和专业人才不足、大多数市场主体处于不对等地位；另一方面主体不明晰，“农民集体”不具备法律上的人格，在实践中一般都是村民委员会拥有处理农村集体建设用地的权力。《物权法》虽然设计了集体所有土地所有权的三种行使方式：属于村集体所有的由农村集体经济组织或村委会行使；属于村内两个以上集体所有的，由各集体经济组织或村民小组行使；属于乡镇农民集体所有的由乡镇集体经济组织行使。但是对于“农民集体”这一范畴以及成为农民集体成员的条件都并没有做出明确的规定。

农民在流转中处于弱势地位。农民相对掌握的市场信息不全，也不了解土地流转的法律政策；而一些土地使用者钻法律的空子，压低农民的土地价格，严重损害了农民的集体利益。另一方面地方政府管理错位，地方政府为了业绩大搞“土地财政”，以地价作为招商引资的优惠政策，直接对集体建设用地流转进行干预，通过征收后再出让的方式，控制一级土地市场，严重扭曲了土地价格及土地市场运行机制，掠夺了农民本应享有的土地增值收益。

农村建设用地流转市场混乱、政府监管缺位、利益分配过程中农民权益严重受损并导致政府信任危机这是当前集体建设用地流转管理上的主要问题，而这些严重阻碍了农村建设用地的公平、有序流转。

3 完善农村建设用地流转法律体系的思考

必须要进一步完善我国农村建设用地流转法律体系，对农村集体建设用地的流转的用途、数量进行控制，缓解政府和农民的利益冲突，一些试点地区和城市的先行经验值得我们效仿。

一是要完善土地物权的法律规定，明确集体建设用地使用权主体，明晰产权是土地进入市场的前提条件，赋予土地各种物权与其他物权一样具有相同的流转权。苏州尝试的“土地股份合作社”是一种大胆的模式，这种模式能够形成多元化的产权主体，在不改变当前法律规定的土地所有权属性的前提下，将农民的承包权、经营权置换成股权，农民成了集体土地的股东，股权收益分配规则明确。这既优化了土地资源的有效利用，又很好的保障了农民的权益。

二是建立城乡一体化的土地流转市场，国有土地和集体土地应具有一样的流转方式和流转权利。成都推行的“建设用地挂钩指标交易”模式在这方面有很好的经验积累。成都市以“还权赋能”为核心，进行了产权制度改革，将农村土地产权归于农民，实现了农民和城市居民一样的土地产权，推动了城乡土地“同地、同价、同权”的制度化改革，为推动城乡一体化土地市场做出了贡献。

三是完善农村建设用地流转管理规则，确立集体建设用地流转的范围、条件、形式、程序以及权利保护和救济途径，合理安排农村土地产权，合理分配集体建设用地流转中的土地增值收益，对政府的权力有监管，有效减少寻租和贪腐，让农民具备与企业讨价还价的法律地位，从而能有效缓解政府的信任危机。

四是建立健全社会服务法律体系，培育并规范中介市场和中介服务机构。完善的集体建设用地流转中介市场，可以提供丰富的建设用地流转资源和信息，提供专业的法律咨询，保障了农民的知情权、参与权和决策权，减少了建设用地流转的成本，实现建设用地流转利益最大化，也分担了政府部分管理责任，形成公民、政府、社会一体的建设用地流转机制。

［1］胡正辉.农村土地流转制度的构建[J].中国证券期货,2011(05).

［2］陈婴虹.论农民利益的缺失:从国家与农民契约关系的角度[J].安徽大学学报:哲学社会科学版,2004(05).

［3］北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能:成都土地制度改革探索的调查研究（上）[J].国际经济评论,2010(02).

［4］孙学娟.我国城乡一体化进程中集体建设用地流转问题研究[D].首都经济贸易大学,2013.

［5］朱识义.欠发达地区农村宅基地使用权流转法律制度的完善[J].求索,2010(01).

［6］肖方杨.集体土地所有权的缺陷即完善对策”[J].中外法学,2009(04).

［7］王利明,周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学,2012(01).

［8］王双,沈冬军.集体建设用地流转制度“瓶颈”与法律优化路径[J].西南民族大学学报:人文社会科学版,2010(03).