基于三权分置的政务数据 交换共享与实现机制

孟庆国

政务数据共享发展到今天，我们认为还面临一些老问题，即所谓的“一无、二难、三不”。“一无”，是指共享资源无基础。“二难”，是指利益责任难划分、政策约束难执行。“三不”，是指共享内容不明确、共享标准不统一、安全保障不完善。

如果数据不能共享，只好自己去采集，这会导致资源之间不能合理的配置，也会导致重复建设。实际上很多的政务事项需要部门之间去配合、去协同，但是因为我们的信息系统被分割了，数据不能共享，导致有效监管难以实现，大数据创新应用更是无从谈起。

现在的共享模式我们可以分为两种：第一种是一对一的共享模式。这种模式是非制度化的，所以往往存在靠感情、靠关系、靠一事一议，共享很难持续，这也是各级政府部门交换数据最主要的一种方式。第二种是中心化的集中式共享模式。各个地方建了很多数据共享交换平台，各级政府对数据共享交换平台投入非常多，但是这些平台要和每个业务系统进行对接，这里面涉及很复杂的责权问题，还包括技术、标准、安全等方面的问题。所以很多地方只是建成了平台，但是共享并没有实现。

这里面的主要问题是共享需求不明确，因为是先收集数据再进行共享，收集到的数据往往与实际需求存在显著差异。另外，数据资源差异十分巨大，不同部门的理解和配合程度存在显著差异，提供的数据有的有用，有的没用。各个部门配合的意愿不强，不是内生的动力，而是外在强加的，这种数据共享就很难有保障。

这背后隐含着一个权责的问题。在我们现有的行政架构下，如果不解决权责的问题，就得靠行政命令把数据汇集在一起，这里面的问题非常多。因此，要实现这种数据共享，首先必须明確数据的权属问题，必须解决信任机制问题。如何在数据拿出来之后，不至于产生风险，即使有风险，也能够说清楚是谁的责任，在这种情况下才可以取得信任。另外很多地方也提到共享的过程是可溯的，把数据拿出来以后，能说清楚这个数据在使用过程中哪些环节出了问题，这样我们才能够保证数据共享，不然的话，数据共享永远是一个口号。

基于前期调研工作和相关探讨，我们提出一个数据三权机制。什么是三权？归属权、使用权和共享管理权。所谓的归属权，是指存储、掌握政务数据资源，可对数据内容进行定义、解释的权利。对数据进行收集、采集、整理、维护的这些部门，本身应该赋予他们数据的归属权，归属权不是所有权，但可以优先使用数据。

对于政务数据，很多企业、社会机构都感兴趣，这些数据如果能共享出来，数据的价值还会放得更大。一方面是数据归属方，一方面是数据使用方。归属方把这些数据拿到共享交换平台上去，使用方来使用这些数据。整个过程谁来管理？很多地方成立了很多新的机构，比如说数据管理中心、大数据局等，实际上在政务数据的交换共享中，我们还有一个机制，明确共享交换管理权，谁对平台数据加以负责，谁来决定这个数据能不能共享、如何共享。

在共享过程中，谁应该起到一个调度、协调、仲裁的角色，对数据共享中出现的一些争议进行处置和裁决，这也是在数据管理中，作为政府部门或者作为一个公共部门应该行使的权利。

政府数据开放之后，可以通过创新的方式来提供监管和服务。整个政府的组织架构可能就要发生变化，从原来政府自己使用数据转向政府管理数据，真正使用数据的应该是市场和社会，这种机制才是真正意义上的大数据的使用理念。共享交换管理权是政府应该强化的责任，不论是成立大数据平台，还是成立大数据局，或是成立相应的管理机构，这个责任政府应该承担起来。

权责界定清楚之后，一旦发现谁没有按照赋予的权利行事，怎样追究责任呢？实际上，现在的技术有了非常大的突破，就像区块链，我们能不能基于智能合约改造我们的分布式共享机制？任何一类数据共享，除了界定这三类权利之外，能不能从共享的机制和流程上，通过合约的方式约定？智能合约和区块链是不可分的，按照合约，数据归属方把数据共享出来，形成一个动态的、虚拟的、分布式的共享交换机制。任何一个数据在共享过程中的使用过程都可以被记录，一旦这个数据被使用了，或者一旦这个数据涉及个人隐私，或者涉及安全问题，整个过程都是清晰可见的。所以，基于三方权利的约定，我们可以建立一个新型的政务数据规管机制。将这种数据规管机制和数据共享交换平台的架构相结合，来解决我们政府数据共享交换的问题。

简单地小结一下我的发言，主要想跟大家阐述一种理念，这种理念就是政务数据在交换共享中必须理清权责关系，基于此，我们要实现责权清晰、可控、可信、可溯的交换共享机制，我们的数据共享交换才能真正实现。现在我们有智能合约技术，有区块链技术，把这些技术相结合，我认为就能够破解这一难题，实现政务数据交换中的创新，从而创造政府改变数据共享的一种新模式。

（根据演讲内容整理，未经本人审核）