城市地下空间利用不可随意为之

袁勇

现如今城市空间的开发越来越立体化，城市除了“向上”发展，对于地下空间的开发，也有不少探索。在保证原有地下设施功能的基础上，通过灵活多样的整治改造方案，增加了很多惠民功能。不过，专家提醒，城市“向下”发展也不能太“任性”。

“变出”居民共享空间

近日，记者来到北京亚运村街道安苑北里社区。从19号楼的地下室门口进去，沿着楼梯向下两层，一处“桃花源”般的地下空间呈现在记者面前：干净、清凉、明亮，空气清新，私人影院、图书馆、教室、健身房、绘画室、饮料吧等一应俱全，各种功能的格子间里，有人在读书，有人在画画，不时有居民进进出出，整个空间安静而温馨。这个560平方米的防空地下室，俨然成为附近居民的共享文化空间。

然而，两年前，这里还只是封闭、阴暗、潮湿的防空地下室。曾被私人承包者作为地下出租屋出租，大量人群在此聚集居住，造成了严重的安全隐患。在政府相关部门集中清理整顿地下空间的过程中，亚运村街道收回了19号楼地下室的使用权，并进行了必要的设施维护和改造，完善了基础设施。2016年，街道将场地提供给设计师周子书，周子书带着他的团队开始了他们的设计和运营，打造了今天的地下居民文化社区，并将其命名为“地瓜社区”，成为许多周边居民每天必来的场所。“地瓜社区”工作人员告诉记者，“地瓜社区”非常受欢迎，在北京八里庄街道已经有了第二家。

通过有效的整改和运营，原先“脏乱差”的地下室被改造成地下居民文化社区等公益便民工程，既清除了安全隐患，又充分、合理地利用了地下空间，解决了居民缺少公共活动空间的问题。在北京，这样的案例还有不少。

近年来，北京市对地下空间利用问题一直在进行探索。2011年，北京市民防局开始对人防工程的散居户进行全面清退。同年修改的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》对地下室再利用作出了规定：平时使用人民防空工程应当优先满足社会公益性事业的需要，居住区内的人民防空工程应当优先满足居住区配套服务和社区服务的需要。近日，北京市商务委等多部门共同制定了《关于利用地下空间补充完善便民商业服务设施的指导意见》，提出可使用地下空间补充完善便民商业服务设施，为地下空间的再利用提供了更多思路。

引入更多社会力量

在各地对地下空间再利用的探索过程中，政府主导投资、管理的模式较为常见。然而，要保证大量地下室特别是大型地下空间的合理运营持久化，引入更多社会力量、探索商业化运营模式就十分必要。

在北京市海淀區永定路25号院，一处4000平方米的普通地下室从群租房被改为健身房、社区活动室，还修建了游泳池。整个地下空间利用方案按照安全标准进行了设计，改造费用由产权单位承担，并通过后期运营营利来收回成本。

海南省三亚市则采取政府与企业合作的方式，引进社会资金，以“人防工程+地下商业街+地下停车场”的开发模式，就人防工程建设与城市地下空间开发融合发展做出尝试。

三亚市解放路商业圈有三亚市明珠广场、汽车总站及解放路步行街等多个人流量较大的场所，是三亚城区最繁华的商业地段之一。但多年的快速发展，让这一区域路面狭窄、交通拥堵、沿街商铺管线凌乱等问题越发突出。三亚市政府在充分调研论证后，决定通过引进社会资金，进行路面和管网改造，解决这些难题。经过专家评审，确定了解放路地下人防工程兼顾道路扩宽项目方案，总建筑面积为6.791万平方米，商业面积3.4万平方米，可容纳万余人，存放物资数万吨，沿街管线集中清理，统一置放在管廊内。2017年7月，三亚解放路地下人防商业街建成并投入使用，解放路旧貌换新颜，成为集旅游、购物、休闲于一体的新商圈。

地下空间建设与利用引入社会资本，也有法律法规可循。《人民防空法》第五条规定：国家鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空建设。2017年9月，时任国土资源部新闻发言人、规划司司长的庄少勤在《关于加强城市地质工作的指导意见》发布会上曾表示，国土资源部鼓励支持社会资本投资地下空间的开发利用，鼓励地勘单位按照市场规则，积极参与城市地质工作，推动地下空间产业化规模化开发利用。

利用不可随意为之

但是，城市地下空间利用也不可随意为之。专家认为，公共安全设施应当坚守底线思维，如人防工程的作用“受益而不觉，失之则难存”。因此，在改造利用过程中，不可一味迁就经济效益而损失防护功能。《人民防空法》第二十六条规定：国家鼓励利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务，但不能影响其防空效能。然而，个别城市规划往往忽视地下商场、地铁隧道等人防工程的特殊身份，为了拓展其商业利用价值，甚至出现过擅自改变表层掩护厚度，把防空工程的封闭大门浇筑固定等现象。

北京市西城区城市复兴发展研究中心主任田申申认为，地下空间利用的前提是安全，这是真正“以人民为中心”的要义所在。“应该专门为地下空间编制专项规划，其中包括便于再利用的消防、照明等方面的规范。科学研究、切合实际地从法律法规上保障安全，才是灵活利用地下空间的第一步。”

田申申还认为，地下空间是个广义概念，对于其规划利用应该更加细化明确，对于不同类型的地下空间应区别对待。“比如在居民生活需求旺盛的居住区的合适位置，可以将其适当作为生活性服务业等经营场所。如果地下空间必须利用的话，还是应该让地下空间承载保障城市正常运行的一些功能，而不是丰富其各种功能，尤其不建议进行居住、酒店住宿等功能应用，因为从居住条件到人口密度到安全保障等方面都有较难解决的问题。”

此外，城市地下空间特别是普通地下室再利用规划方案的设计，应该充分与市民进行交流，了解居民需求。去年9月，北京市商务委、西城区政府领导、新街口官园社区及周边社区居民代表、人大代表、政协委员等共聚一堂，就北京新街口官园社区百姓生活服务中心的业态配置与建设进行了热烈讨论，居民表达了需求并投票选择覆盖的业态，为地下空间再利用如何更好地实现惠民提供了很好的范例。