环境监察与国家监察的衔接协调研究

任颖

***总书记在党的十九大报告中指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”，标志着全面推进“党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系建设进入了新阶段。一方面，作为与立法权、司法权、行政权相平行的监察权依法独立运行，需要实现在具体环境治理等各个领域的全面贯彻落实；另一方面，作为国家监督体系的重要组成部分，环境监察与国家监察的衔接协调，直接关系到新时代环境监管体制改革与国家监察体制改革的协同推进。

一、环境监察与国家监察衔接的现实必要性

在国家监察体制改革背景下，环境监察既面临突出的矛盾和问题，也迎来了前所未有的发展机遇。环境监察与国家监察的衔接协调，一方面，能为破解长期困扰环境监察领域的数据造假问题奠定基础；另一方面，也能为随着国家监察体制改革的推进而出现的环境监察领域的矛盾和冲突的解决提供必要的支持。

（一）分散化的环境监察与集中统一的国家监察要求的冲突

国家监察体制改革是通过设立监察委员会，实现对履行公职人员的监察全覆盖；实质上是以“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系为目标，形成监督合力，提升监察治理的实效性与权威性。

在“集中统一、权威高效”的国家监察体系建设过程中，作为国家监督体系的重要组成部分，环境监察领域以环境保护执法检查、生态环境监察、环境执法后督察、挂牌督办等为主要内容的分散化、松散化的治理现状亟待改变。

（二）环境监察治理的结构性缺失

环境监察指环境保护主管部门对环境保护法律、法规及其他规范性文件实施情况进行的监督、检查和处置，是环境监管体系的重要组成部分。因此，环境监察不仅包括对企业等社会主体履行环保社会责任的监督，还应当包括对履行公职的环保机构及人员依法履职情况的监督。

而在實践当中，虽然环境监察领域“督企”单一结构的弊病与危害已经得到了高度的重视，但是，由于现有环境监察治理结构的第二个层面的缺失，导致环境监察领域“督企”与“督党”“督政”相分离，分散于环保督察或专项治理行动当中，环保“党政同责”的落实缺乏完善的结构支撑。

（三）环境监察体制改革与国家监察体制改革的协同推进要求

环境监管体制改革与国家监察体制改革的协同性、整体性，直接关系到全面深化改革新阶段任务的圆满完成。国家监察体制改革的真正贯彻落实，不仅仅是完成监察委员会的设立与人员转隶任务，更意味着在公职人员监察全覆盖的高度，实现对具体环境治理等领域履行公职的人员的监督、调查、处置。随着国家监察体制改革试点在全国推开，环境监察领域的适应性改革已是箭在弦上。

与此同时，在“省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作”的实际推进过程中，因地域环保绩效差异无法协调，一些地方又重新回到人、财、物收归省管前的状态，极大地削弱了改革的整体性、系统性。因此，在提升全面深化改革的整体性、协同性层面，要以环境监察与国家监察的衔接协调为契机，在推进集中统一的监察体制改革的同时，增强环境监察体制改革的执行力，全面贯彻落实国家的环境保护战略要求。

二、环境监察与国家监察的体制衔接

环境监察与国家监察的衔接协调，是以环境监察体制改革与国家监察体制改革的衔接为基础。环境监察与国家监察在体制层面的衔接，主要承载着两个方面问题的解决：一是国家监察体制改革在具体环境治理领域的贯彻落实；二是在提升国家监察体制改革与环境监管体制改革的协同性、系统性层面，要破解长期困扰环境监察领域的治理困境。

（一）价值目标：环境执法权（行政权）与监察权运行的有效衔接

作为国家监督体系的重要组成部分，环境监察与国家监察协同性的欠缺，将直接影响到以立法权、司法权、行政权、监察权依法独立运行为基础的治理格局的升级。环境执法与国家监察的有机结合，成为真正贯彻落实新时代生态环境监管体制改革与国家监察体制改革内在要求的关键环节。

因此，环境监察与国家监察体制衔接的基本目标是实现环境执法权与监察权运行的有效衔接；从权力运行层面，为破解《行政监察法》框架下环境监察深层次的矛盾（尤其是分散化、松散化）奠定基础。事实上，国家监察体制改革带来最大的转变是以立法权、行政权、司法权、监察权为核心的权力运行结构的确立。与之相适应，环境执法权与监察权的关系，随之成为环境监察领域亟待解决的基础性问题。在这一层面上，环境执法与国家监察的体制衔接，是以相互协同、相互配合的作用，推动行政权与监察权的协调运行，从而共同破解长期困扰环境监察领域的数据造假问题，促进环境监察实效性与权威性的提升。

（二）基本框架：“督企”“督党”“督政”有机结合

以国家监察体制改革为契机，在环境监察领域，环境执法与国家监察的有效衔接，解决了环境监察仅在监督企业等社会主体（行政执法）层面得到推进的结构性缺失；环境监察与国家监察的衔接协调，对公职人员监察实现全覆盖，为从环保社会责任与公职人员依法履职责任两个层面监督环境保护法律法规的全面落实，以及“督企”“督党”“督政”有机结合的环境监察基本框架的确立奠定了重要基础。

（三）具体路径：分类分层次衔接

环境监察与国家监察的有效衔接，不仅是程序问题，更是体制问题。从体制衔接层面出发，形成严密的分类分层次衔接系统，形成从机构对接到事务分工（事权财权），从权力运行到责任制度设计（权责统一）系统化衔接的治理结构，从而为“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系提供环环相扣、体系协调的重要支撑。

1.机构对接与事务分工。环境监察和国家监察都是国家监督体系的重要组成部分，是人民监督的重要内容。其中，环境监察机构隶属于政府部门的行政执法机构，在对企业等社会主体的监督层面具有独立性和专业性，但在对监察人员的监督层面则表现出内部监督特征；监察委员会则具有独立的建制，《国家监察法（草案）》第三条规定，“监察机关依照本法对行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪”，在对环境监察人员的监督层面具有专门性和独立性。把握这一事务分工特征，以相互配合、相互监督为目标推进机构衔接，构成了环境监察治理结构优化的重要基础。

2.权力运行与责任体制衔接。根据《国家监察法（草案）》第十二条的规定，监察机关对行政机关、监察机关的公务员与参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，以及国有企业管理人员、公立单位中从事管理的人员等进行监督。这一规定为实现环境监察执法权（包括对监察人员的行政监督）与监察权运行体制有效衔接奠定了基础。

在此基础上，环境执法问责与监察问责的有效衔接，为环保领域党政同责与社会责任的协同推进提供了有效保障；其不仅有助于实现对监察对象的全面覆盖，而且有利于全面监督环保领域各履行公职主体的职务行为，并与垂直管理制度改革相结合，共同推动了环境监察实效性的有效提升与环保监督整体合力的增强。

三、环境监察与国家监察的协调机制

在环境监察与国家监察的体制衔接基础上，从监督、调查、处置具体事项方面的有机协调出发，为环境监察与国家监察有机协调的实现提供了重要的机制保障。

（一）监督机制

作为国家重要的监督机构，环境监察机构及监察委员会的主要职责是对依法执政、依法执法状况（核心是法律法规的执行情况）展开监督。而环境监察更侧重从行政执法层面展开对企业等社会主体履行环保社会责任的监督，以及通过行政层级监督实现上级对下级环境监察机构及其工作人员的监察。而国家监察则以独立于环境监察系统的、专门的党和国家监督机关（监察委员会）对履行环境监察职权的公职人员进行监督、调查，并做出相应的处置，形成了具有权威性、统一性的专门机关监督模式；这种独立于具体环境行政执法权运行的外部监督权具有先天的优势和公信力基础。因此，在对环境监察机构及其工作人员的监督方面，应以国家监察为主、环境监察机构为辅。

（二）调查机制

从监督环保法律法规落实角度看，环境监察应当包括对企业等社会主体的监督和对环境监察人员依法执法的监督两个方面。其中，第二个方面，环境监察机构及工作人员涉嫌违反环境保护法律法规的行为，属于履行公职过程中的违法或犯罪行为（职务属性）。而《国家监察法（草案）》第三十五条关于“发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，应当移送监察机关”的规定，除主要适用于公检法机关查办案件程序之外，同样适用于环境行政执法的监督部门及相关事务的调查处置过程。因此，对于涉及环境监察机构及其工作人员的事项，应移交监察委员会展开监督调查，环境监察机构可提供辅助；除此之外的情形，由环境监察执法机关依照行政监督程序展開调查。

（三）处置机制

遵照“法无授权即禁止”原则的要求，环境监察与国家监察的处置机制衔接应严格限定在法定框架内。《环境监察办法》第二十一条至二十五条分别对环境监察的处置方式做出了规定，包括征收排污费、责令改正与行政处罚、限期督办与整改、监察建议。《国家监察法（草案）》第四十三条规定了监察委员会的处置权限，涵盖了政务处分、监察建议、问责决定与问责建议及移送起诉。从中可以发现，环境监察仍以针对企业等社会主体存在的问题为核心，究其根源，现行的《环境监察办法》本身是在新《环境保护法》颁布之前制定的。因此，新《环境保护法》对环境监察机构法律地位的强调，以及第六十七条关于上级人民政府及其环境保护主管部门发现相关工作人员存在须加以处分的违法行为“应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议”的规定，并未得到充分的体现。随着国家监察体制改革的深入推进，环境监察与国家监察的有效衔接，将从治理结构优化与治理困境破解层面，为国家治理体系与治理能力现代化的实现提供坚实保障；通过体制衔接与机制协调，国家监察体制改革与环境监察体制改革将在更大范围内和更高层次上实现协同推进的目标。

（收稿日期：2018.2.8）

（作者单位：广东外语外贸大学绿色法治基地）