公路建设代建制改革的内在逻辑与发展路径

赵文义，吕晓宇，赵久柄

1.长安大学，陕西 西安 710064

2.海南省交通工程建设局，海南 海口 570208

3.中交第一公路勘察设计研究院有限公司，陕西 西安 710075

从1993年开始，中国就逐渐在厦门、上海、深圳等地进行包括公路建设项目在内的代建制改革试点，主要目标是将政府投资项目的建设管理由投资、建设、管理和使用四项职能一体化模式转化为投资、建设、管理和使用四项职能相互分离的模式。在国务院《关于投资体制改革的决定》等国家政策的推动下，全国很多省市已经开展了代建制改革试点工作，一些省市及相关主管部门还陆续颁布了公路建设代建制改革的管理办法及相关规定，本文主要梳理公路建设代建制改革的背景、依据、内在逻辑和继续深化改革的发展路径。

时代背景

公路建设代建制改革是在中国市场化改革的背景下产生的，要全面考察公路建设代建制改革的起源、基本特征和发展方向，就必须基于中国市场化改革的背景。

1978年，十一届三中全会开启了市场化取向的改革历程，为中国的繁荣和发展提供了良好的机遇。但是在改革过程中，中国的贫富差距逐渐拉大，贪污腐败严重，社会的基本公平受到了严峻挑战，形成了庞大的既得利益集团，使改革的阻力陡然增加。为了确定发展方向，党的十八届三中全会提出了全面深化改革，从“市场的基础性地位”提升到“市场的决定性地位”，确立了中国继续坚定不移地走市场化的改革路线。经过30余年的市场化改革，容易改革的领域和内容已经基本完成，剩下的领域和内容都是“难啃的骨头”。利益驱动的改革能够实现自发的改革、内生的改革，或者说具有内生动力的改革，也只有这样的改革才能实现边际的、渐进的改革，否则只能通过顶层设计、长远发展规划实现全面改革，这也是十八届三中全会提出全面深化改革的现实背景。

中国现阶段的市场化改革已经不仅仅是经济体制的改革，更重要的是行政管理体制的改革。行政管理体制的改革要比产权体制改革困难得多，因为行政管理体制的改革要重新界定和约束行政权力，而行政权力代表的是合法强制力，不受市场竞争和市场合约的约束，只能靠法治才可能对行政权力加以有效约束。尤其是行政权力因进入市场而获得巨大的既得利益后，就会导致市场化改革难以为继。只能通过法治，通过由上而下的强有力的行政推动才能使市场化改革继续下去。

公路建设代建制改革与行政权力的相关性很强，不仅涉及经济体制改革，而且更多地涉及行政管理体制改革，因此公路建设代建制改革必须依托行政管理体制改革与政府职能转变，才能得以顺利实现。

政策依据

公路建设代建制改革有市场化裹挟下的自发成分，但是真正的发展还要靠政府政策的推动和规范。自发和内生的成分是代建市场主体的利益诉求所致，而行政管理体制改革和政府职能转变只能靠政府政策的推动。

自从2003年起，建设部就推动工程项目管理企业的培育和发展，鼓励工程项目管理企业在承担项目管理的同时承担监理任务；2014年住房与城乡建设部又进一步发文强调这种理念。2014年9月，交通运输部在全国公路建设管理体制改革座谈会上，提出要创新项目管理模式，改革完善建设管理制度，并就创新项目管理模式提出了“代建制模式”、“改进传统监理模式”、“自管模式”三种项目建设管理模式的改革思路。2014年12月，交通运输部下发了《关于开展全面深化交通运输改革试点工作的通知》(交政研发〔2014〕234号)和《关于全面深化交通运输改革的意见》（交政研发〔2014〕242号），明确了全面深化交通运输改革试点工作的指导思想和基本原则，部署了改革公路建设管理模式的任务。2015年4月，交通运输部发布了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（交公路发[2015]54号），进一步提出和强调要完善公路建设管理四项制度。2015年5月，交通运输部2015年第3号令颁布了《公路建设项目代建管理办法》，2015年7月1日起施行。该管理办法明确了代建管理相关制度、项目法人和代建单位的职责范围、代建管理相关要求等内容。2016年7月22日，交通运输部发布了新修订的《公路工程施工监理规范》，并于2016年10月1日起施行，为改革工程监理制提供了配套措施和支撑手段。

上述一系列改革政策、管理办法和规范的出台体现了交通运输部对公路建设管理体制改革的高度重视，也反映出建设管理体制存在的问题，强调了改革的迫切性。

历史逻辑

从政府部门—项目法人—代建企业—各类承包商的工程项目管理体系来看，该体系由政府部门设立项目法人，项目法人选择代建企业，代建企业选择各类承包商。以海南省为例，在海南省公路建设代建制改革中代建企业拥有对承包商的选择权，应该说海南省是彻底践行公路建设代建制改革理念的省份。

海南省交通工程建设局成立以前，海南省交通运输厅作为政府交通运输主管部门，直接选择代建企业；海南省交通工程建设局成立以后，海南省交通工程建设局作为业主和项目法人来选择代建企业。对于公路建设项目来说，不论是海南省交通运输厅还是海南省交通工程建设局，都是政府履行提供公路建设项目这种公共品的职能，代建企业不论是国有企业还是民营企业，都属于社会资本控制的企业，因此公路建设代建制属于一种新型的政府与社会资本合作模式（近似于国外的PPP模式），符合中国社会主义公有制、国有经济的比重以及资本的社会性要求等国情，是中国在工程项目管理模式上的创新。

从对代建企业的选择实践和代建实施效果来看，国有企业的实力和资信程度普遍优于民营企业，因此海南省在推行公路建设代建制改革实践中更多地选择了国有企业尤其是大型央企作为代建企业。从海南省交通运输厅到海南省交通工程建设局，在选择代建企业时，都是把原来由政府部门或者政府部门设立项目的法人所做的工作移交给代建企业，这种行为本身就是政府职能转变的表现，能够逐步体现市场在公路建设项目这种公共资源配置中的决定性地位。

从公路建设的指挥部模式，到政府部门组建指挥部，直接选择各种承包商，到政府部门设立项目法人，项目法人直接选择各种承包商，再到项目法人选择代建企业，代建企业选择各类承包商，公路建设管理模式发展的历史逻辑就是政府职能转变的逻辑，也是市场在公路建设项目这种公共资源配置中从基础性地位提升到决定性地位的发展逻辑。

理论逻辑

从制度演化与创新的角度来看，公路建设代建制应该是从国外工程项目管理的风险型建设管理模式（风险型CM模式）或者项目管理承包模式（PMC模式）演化而来的，但是公路建设代建制又不完全与这些工程项目管理模式相同，是具有中国特色的工程项目管理模式。

推行公路建设代建制改革的主要目的是转换政府职能，解决政府投资项目“投资、建设、管理和使用”四位一体的体制弊端，充分发挥市场机制的作用，提升项目管理专业化水平，平衡不同地区、不同项目建设的人力资源分布和管理水平差异，积累和传承公路建设经验。从政府与市场的关系来看，政府交通运输主管部门负责行业监管，项目法人负责投资、建设管理决策和市场合同管理，代建企业作为项目建设管理法人负责决策前的支持与辅助、决策后的过程执行与落实。

国外工程项目管理模式受不同体制和法律法规的制约和影响，有些经验在推行公路建设代建制时也不能直接借鉴。国外几乎不存在政府部门—项目法人—代建企业—各类承包商这样完整的工程项目管理体系和委托代理链条，发达资本主义国家没有中国这种国有资产设立的事业单位，也极少有国家全资注册并控股的国有企业。

公路建设代建制符合市场经济条件下政府职能转变的方向，通过在公路工程供给环节引入市场机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

公路建设代建制能够推进多元社会权利对国家公权力的分割制衡，从机制上隔离行政权力与市场资本。政府将重要的出资人角色交给了代建企业，而更多地承担起规则制定者、监管者与宏观调控者的角色。

公路建设代建制改革是在政府与市场分工改革的基础上，形成新的合作改革，构建政府与市场形成合力的体制机制，通过双方之间能力的合作互补，促进政府转型改革，从全能低效政府变为有限高效政府，体现政府治理转型的“共治、共建和共享”理念。这是国家治理现代化这个改革总目标的延伸和体现。

发展路径

公路建设代建制的实施能够在很大程度上缓解部分省区公路建设规模快速增长下管理人才紧缺、技术力量薄弱等问题，如海南、新疆、西藏等。但是，代建企业和监理企业的职能重叠以及监理企业的定位偏颇和管理失范，影响了代建企业和监理企业的管理效能发挥。因此，公路建设代建制的深化改革主要有两个发展路径：代建监理一体化和改进传统监理模式。

（1）代建监理一体化

从公路建设代建制改革的发展路径来看，代建监理一体化模式具有可行性。一是随着中国公路建设管理体制改革的深化，监理的定位和作用正在发生改变，由原来制度、观念上的“独立第三方”监督管理性质，转变为受委托进行咨询性、顾问性工作，为市场提供咨询服务，项目建设管理法人或政府都可以从市场上购买这种服务。二是公路建设项目实行项目法人责任制后，整个项目建设管理的责任主体已经明确为项目建设管理法人，公路建设代建制中代建单位直接对工程质量负责，责任清晰明确。因此，代建监理一体化单位作为责任主体，无需社会监理单位作为独立第三方承担责任，也会把好工程质量关。三是政策层面给予了明确的支持。从建设部到住房与城乡建设部，都发文鼓励工程项目管理企业在承担项目管理的同时承担监理任务，再到交通运输部的《公路建设项目代建管理办法》，这些文件和管理办法都明确规定，具有监理资质的工程项目管理企业、工程咨询服务机构、代建单位可不再委托监理。虽然代建监理一体化模式与部分现行法规不完全相符，但是随着公路建设管理体制改革的深化，这些法规会逐步修改完善。四是代建监理一体化模式能够降低代建单位与监理单位的交易成本，使市场外部的交易成本转化为企业内部的组织成本。

（2）改进传统监理模式

在既有公路监理法律法规及规章制度得基础上，明确监理职责定位，调整监理工作机制和工作内容，完善考核体系，强化监理合同约定内容的履约力度。

一是转变监理角色定位。明确监理定位是提供工程咨询的受托方，直接对项目建设管理法人负责，不是独立的第三方，通过调整监理工作机制和服务内容，突出监理在程序控制和抽检评定方面的优势。根据新修订的《公路工程施工监理规范》和《公路工程质量检验评定标准》，调整监理人员组成和人数配备，进一步理顺监理工作流程和时序，减少、合并、调整事前的审批和审查事项，精简质量评定和内业工作量，强化监理工作的原则和否决权。

二是引导监理企业回归“工程咨询服务”的本质属性，逐步向代建监理一体化、代建、工程咨询等方向转型，促进监理企业多元化发展，根据市场需求提供高水平的工程咨询服务。

三是探索建立、完善监理从业人员执业资格管理制度，建立监理人员信用评价体系。

实证分析

2015年，海南省大范围开展代建监理一体化、改进传统监理模式的改革试点工作，《海南省深化公路建设代建制改革试点方案》被海南省省委省政府列为2015年的重点改革事项方案。从那时起，海南省完善了政府部门—项目法人—代建企业—各类承包商的工程项目管理体系，即政府部门设立项目法人，项目法人选择代建企业，代建企业选择各类承包商的工程项目管理模式。

2015年6月海南省设立海南省交通工程建设局，落实了项目法人责任制，划分项目法人和项目建设管理法人工作职责和责权利，进一步厘清了政府行业管理与市场合同管理的职责划分界面。在“代建监理一体化模式”和“改进传统监理模式”试点上取得了显著成效。通过在海南省中线高速公路琼中至五指山至乐东项目、海南省横线高速公路万宁至儋州至洋浦项目等改革试点的实施过程中，实现了代建管理和工程监理的业务融合，避免了相同职能管理部门的重复设置和管理职能交叉，发挥各自的管理优势，简化并优化了管理流程，体现了集约高效的管理优势；通过集约使用代建管理费和工程监理费，经济杠杆对代建市场的培育作用初现，促进了代建市场和监理市场的良性发展。