“行政法院”呼声渐起

申欣旺

延续了24年的行政审判体制终于面临改革。《中国新闻周刊》获知，全国人大常委会近日分别在北京和福建主持相关座谈会，调研行政审判体制的改革方案，为《行政诉讼法》的修改提供支持。

现行《行政诉讼法》自1989年颁布以来从未有过修改，此间，中国经济社会已经发生极大的变化。

两次座谈会均由全国人大副委员长万鄂湘主持，参加者包括最高法院行政审判庭负责人，各省高院分管行政审判工作的领导，以及行政法学界学者。

“行政审判体制已到了非改不可的地步。”中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德说，“此次修法，核心要旨是如何建立起一套行政权力能够受到有效司法监督的审判体系，以回应对此前习近平总书记关于加强权力监督讲话的具体落实。”

1月22日，中共中央总书记习近平在中纪委第二次全体会议上要求加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。而在行政审判之中，权力对于审判独立的干预由来已久。

行政审判外部压力巨大

一位资深行政审判法官在会议上坦露心迹，“从事行政审判十余年，感慨非常多，越干行政审判越感到困惑，因为行政审判司法公信力越来越低。”

这位法官所在的省份，2012年一审行政案件数量占全部案件数量的1.37%，二审案件占全部案件数量上升3.7%，申请再审案件却占9%，而进京登记上访案件占到全部案件的15%。

“数据说明行政审判的公信力极低，完全成了倒金字塔型。”上述法官说。

全国范围内的情况也大致相同。《中国新闻周刊》获知， 最近几年，全国法院系统的案件之中，申诉案件比例为整体案件数量的1%～2%，但行政申诉案件却占到全部申诉案件的19%左右。这类申诉中，行政机关申诉的案件极少，99%的行政案件申诉人都是普通百姓。

申诉率过高的结果表明，“民告官”案件中，行政审判的实际效用较低，中国的行政权力过于强大且难受监督。矛盾无法在当地通过行政审判解决，普通百姓便大量通过申诉、信访渠道寻求中央救济。

改革开放之后，中国在试行的《民事诉讼法》中确立“民告官”制度，以约束强大而极具扩张性的行政权力。1989年，《行政诉讼法》颁布，并由此带动了包括《行政处罚法》《国家赔偿法》《行政许可法》《行政强制法》等一系列行政程序法。

随着时间推移，这套体系弊端渐显：建立行政审判之初，均与原有审判体系相同，按照行政区划逐级建立，并由此建立起两审终审的审级制度。尴尬在于，法院的人财物均由地方政府提供，民众起诉当地政府及其下属部门，却要这个由当地政府养活的法院来审理，这本身就不符合权力监督的制度逻辑。

在不同的渠道，记者获得了这方面的案例。

山东某市有涉及到市政府的案件，法院准备立案，市委书记交代不能立案。当事人不服，到该省高院上访。省高院慎重研究后认为下级法院应当立案，但即便得到上级法院支持，当地法院仍然不敢立案。

不仅是对案件干预，更为极端是针对法官本身的措施。东北某省法院一位行政庭的领导准备到北京出差，还没走到火车站却被紧急叫了回去。原来在此之前该省某基层法院的一起行政诉讼案件中，法院判处基层政府败诉，当地政府遂以法官涉嫌违纪为由，当地检察机关介入案件调查。政府部门要求上级法院启动再审，否则将进一步采取措施。

一位资深法官说，“《行政诉讼法》颁布之初，有的地方判处行政机关改变行政行为，最初能达到整体受案数量的60%左右，后来逐步降低，现在包括各种方式，加起来能让行政机关改变的也不到10%。”

在学界看来，大量数据和案例表明，现有行政审判体制下，制度上抵制外部干预无能为力。一方面，原告的诉权难以得到保障，很多案件在各种干预之下无法立案；另一方面，即便立案之后，法院也难以独立公正做出裁判。

“系统内改革出路不大”

法院系统也一直试图抵制类似干预，最著名的当属“行政案件异地交叉审理”和“相对集中管辖”两种模式。

2002年7月，浙江省台州市中级人民法院开始推行“行政案件异地交叉审理”。该院规定，对于被告为县级政府和10人以上的集团诉讼案件，由中院直接受理，并依法指定给被告所在地外的其他基层法院审判。

这样做试图回避地方政府对同区划法院行政审判可能的干预，让审判更加独立。在推行此种模式的当年，台州各基层法院共受理此类案件81件，审结生效45件。其中政府败诉案件29件，败诉率为64.4%，同比上升了51.3个百分点。

此后2007年9月，浙江丽水中院在时任分管副院长叶赞平的主导下，启动了“行政诉讼相对集中指定管辖制度”。

2013年年初，已升任山东省高院副院长的叶赞平对《中国新闻周刊》说，“做法很简单，一是当事人在立案时提出指定管辖申请，二是受案法院认为不适宜由本地法院管辖。两个条件只要符合其一，由中级人民法院进行指定管辖。”

改革的效果极为明显。一方面，行政诉讼案件数量上升，2006年和2007年丽水全市一审行政案件数分别是110件和111件，实行集中管辖制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

而行政机关败诉率也明显提高，2008年丽水市行政机关败诉率为26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管辖的56件案件中，行政机关败诉的有20件，行政机关败诉率达35.7%，远远高于全市一审行政案件行政机关的败诉率。

总体而言，这两种做法仍是权宜之策。马怀德说，“基层法院的案件即便提级到中院审理，但现在很多地方县（区）委书记是市委常委，县（区）里边的行政案件，如果书记给中院院长打招呼，中级法院仍然很难有能力排除这样的干预，如果还在老的系统内进行改革，我觉得出路不是很大。”

把权力关进制度的笼子里

多种改革方案中，被普遍认为可行的方案是，在现有法院体系下，打破行政区划，单独设立行政法院体系，“使行政审判管辖体制与行政区划相脱离。”

现行法律体系下，设立专门法院并非新的创举。现行的军事法院、铁路法院与海事法院均为专门法院，其特点是在组织、受案、审判方面不受行政区划约束，摆脱了人财物的对行政区划的依赖，外部要对其施加干预的难度就大得多。

马怀德说，设置行政法院要打破司法辖区附属于行政区划的现状，目前可行的做法是设立三级行政法院。“在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级；在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院。”

“考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等实际需要，高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。巡回法庭由所属行政法院法官组成，主要组成人员实行定期轮换。巡回法庭作出的判决、裁定是所属行政法院作出的判决、裁定。”马怀德说。

尽管如此，重新设立一套体系仍然令人存有疑虑。有观点认为“与行政区划相脱离将会使行政审判失去监督”。

《中国新闻周刊》记者获知，最高法院曾长期跟踪这一问题。结果显示，海事法院与行政区划脱离，并未带来监督上的弱化和司法公正程度的降低，相反，海事法院申诉远远低于其他法院，而海事法院多年来也未发生过司法腐败的案件。分析结果显示，监督和行政区划并不正相关。

马怀德认为，“设立行政法院并不回避人大对于行政审判的监督，在做法上只是改变目前行政审判法官的任命层级，各级行政法院由院长一人和法官若干人组成。高等行政法院院长和法官由最高人民法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命；上诉行政法院、行政法院的院长、法官由高等行政法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命。”

马怀德告诉记者，“各级行政法院的经费都应当来源于中央财政，由最高行政法院汇总各级行政法院的初步预算方案通过最高人民法院向全国人大提出，具体内容如预算的确定、经费的管理、拨付等可由《行政诉讼法》规定。”

除了现行体制改革，行政审判的法治环境问题也被提出来，中国政法大学行政法学教授刘莘认为，“不仅行政权力不能干预审判，还应当确立起党委不干预具体司法过程、司法个案的禁止性规定，党委常委会上不要干预，党委成员私下不能干预，这个规定确定下来之后，我想法院受干扰问题上会有很大程度改进。”

多位从事行政审判的法官则提出，行政机关作为一方当事人有干预司法的天然冲动，肯定动员一切资源说服法官，或者压服法官。这种情况下，应该将所有因素、所有情况都在法庭上说明，以求原被告在法庭上地位平等。从这个意义上，成立行政法院的一个重要价值，就是让行政权力没有寻求干预的渠道，行政机关回归到当事人的位置上，所有东西都要回归法庭。