鼓励创新 允许试错 激活改革一池春水

潘慧琳

编者按：

“郡县治，天下安。”十八大以来，以***总书记为核心的新一届中央领导集体高度关注中国基层发展，围绕基层实践与顶层设计关系、基层改革创新、基层干部培养等重要问题提出了许多新论断。在2015年10月13日召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上，***总书记再次强调了基层改革创新的重要性。他指出，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。

深化改革是当今中国涌动的最激烈的浪潮，不论在政治领域、经济领域还是其他领域，改革都裹挟着新气象、新希望席卷而来，深入体制痼疾，吹散旧有“雾霾”，为中国的再次高速发展扬帆。而改革必须有心怀梦想的改革者与之同行，对此，***总书记提出：“尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。”肯定了基层改革者在改革中不可替代的作用，强调了基层在改革中所担当的必不可少的角色。

基层改革创新，一头连着广大基层干部，一头连着广大人民群众，归根到底，要靠调动人的积极性、主动性、创造性。当前，基层面临的改革环境比较复杂，制约基层改革的“绊脚石”，既有不作为、不担当、畏难情绪等主观原因，也有机制不完善、保障不得力等客观原因。让基层改革创新的步子更加铿锵有力，不仅需要加强思想引导、干部管理，唤起改革的精气神，更需要针对基层工作特点和难点，加强政策配套，推动职能下沉、人员力量下沉，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系，完善考核评价和激励机制，不断形成鼓励基层改革创新的合力。既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围，基层的改革活力就会像火山一般喷发出来。

“大鹏之动，非一羽之轻也：骐骥之速，非一足之力也。”改革是我们共同的事业，扎根基层的火热实践，汇聚13亿人的智慧与力量，同人民一道把改革推向前进，则改革蓝图必将化为现实，改革航船必将破浪远行。

基层改革创新的样本

郑州：“小网格”编织出一幅和諧、幸福的民生画卷

“姐，俺孩儿现在高烧不退，孩子他爸出差，我可咋办呀。”前不久，郑州新密市青屏街街道办事处北密新路社区居民张红娟按照“网格明白卡”上的联系方式，拨通了网格长刘会娟的手机。十来分钟后，刘会娟冒雨赶了过来，抱起孩子就往社区卫生服务所赶去。直到孩子病情稳定，她才拖着疲惫的身体离开。

一张“网”，包罗社会万象、覆盖百姓民生；众多“格”，实现责任到人、摒除死角盲区。每一寸土地，每个犄角旮旯都有网格员，实现了“上面千条线，下面一张网”。“网格化管理就像政府给家家都配了一个保姆，每一个细节都替你想到了。”张红娟发出由衷的感激之词。

“申请维修基金，过去没半个月办不下来。找到网格长3天钱就到账了。”郑州市金水区经三名筑小区居民田蕊蕊聊起“网格化”，就连夸几个好。她说，小区2号楼电梯出现运行故障需要维修，三级网格长通过“社情通”将问题反馈给房管部门，3天就将首笔2.25万元维修资金款划给了施工单位，2天后电梯就恢复运行了。

横到底、纵到边的网格化管理组织，让居民有了更多话语权，群众参与社会活动的热情得到迅速提高。

自推行“网格化管理”以来，郑州市市直、县（市、区）直部门主要负责同志用1/3的时间到基层指导本单位开展群众工作，有1/3的各级领导班子成员带队深入基层，有1/3的机关干部下基层开展服务民生工作，着力解决群众增收、就业、社会保障、住房、环境、交通、教育、卫生、治安等问题。

推行“网格化管理”后，许多基层干部的积极性被激发了，不再一味窝在办公室里。网格长们每天拿着“社情通”忙着“巡格”找“小事儿”：裸露在外的电线，没摆放到位的消防器材，路边张贴的小广告，他们用手机拍下现场照片上传给相关部门，督促解决落实。“网格化管理”改变了过去围着领导转，等着上级部署和领导批示的被动局面，形成了围着基层转、围着群众转、围着问题转的主动局面。

采访中，许多党员干部都向记者谈了类似的体会：如今，辖区群众把网格团队当作知心朋友，有什么问题和困难都向他们反映。“有事就找网格长”，已经成为郑州市民的口头禅。76岁的高长海停发数月的养老金又重新发放了，半身瘫痪的刘奇高在社区企业找到了工作，外来务工子弟张国瑞顺利报名入学……这一切都离不开网格团队的努力，更为重要的是，领导方式转变了，群众工作落实了，干群关系更加融洽了。

郑州市推行“网格化管理”的创新和变革中，身处“网格”中的数万名网格长，打破了条块分割、各自为政的局面，实现了政府职责特别是市场监管、社会管理和公共服务职责在基层的有效落实，让每一个地方都有人管理，每一户人家都有人服务，用“小网格”编织出了一幅和谐、幸福的民生画卷。

郑州市建立“坚持依靠群众推动工作落实”长效机制，以解决群众办事难、维护群众权益为落脚点，以强化政府职责在基层有效落实为着力点，探索构建以党组织为核心，政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护与群众自治有效衔接、互为支撑的基层治理结构，既强化了基层基础，提高了基层政府履职能力，又促进了作风转变，实现了党的群众路线制度化，是带有创新性、方向性的探索和实践。

贵州：政府服务“不打烊”

2015年10月22日一大早，周贵宏从铜仁市赶到贵州省政府政务服务中心，为新产品办“准生证”。“真是太方便了，太方便了！”这位汽车制动器生产企业的经理连连赞叹。以前，类似的手续他也办过不少，这次的感受是，流程大大简化，手续大大减少，所有事项在政务服务中心全部搞定。“以前至少需要3个月，现在最多15天，真是省时省力又省心！”

贵州省政府政务服务中心，位于贵阳市中心，由省展览馆改造而成，与它在这里一起运行的还有省公共资源交易中心。以前，省展览馆每年举办多场展会，收益着实可观。如今，不但没了进账，为了确保两大中心的运作，还须投入大量人力财力，这也足见贵州省委、省政府推进行政审批制度改革的决心。

贵州省政府政务服务中心自从去年12月17日正式运行以来，不到一年时间，省级具有行政审批权的56个部门和306项行政许可事项已全部集中到中心公开办理，可谓“大厅之外无审批，清单之外无权力”。

不过，要说这50多个“权力部门”、300多项审批事项进驻政务服务中心一切顺顺当当，所有的人心情舒畅，并非事实。无论是政务服务中心主任李荣，还是公共资源交易中心主任张洪，他们都不止一次提及“博弈”“割肉”。

“坐在自己的部门和处室，企业群众找上门来办事，心里不免会有权力观念。现在，坐在偌大的服务大厅，心里必须有服务意识。”省政务服务中心同志感受颇深，说白了，在一些人看来，审批权是一种“宝贵资源”，是有利可图的，是可以用来“寻租”的，于是也就有了“门难进、话难听、脸难看、事难办”，也就有了“穿着衬衣来申请，穿着棉衣来取证”，当然，也就有了各种腐败。

现在，情况完全不同了，几十个部门、近200人在一个大厅服务，不仅互相之间有监督，所在部门也有监督，服务中心还有监督，纪检监察部门的监督也会一起跟进，显然，权力装进了“笼子”。所谓“割肉”，盖源于此。

“博弈”也由此产生。有的部门问，我们的一些审批项目涉密，能不能不进中心；有的部门说，我们派一个同志到中心，把待审批的材料收一下带回去……

回答当然是否定的，因为省委、省政府的态度非常坚决：“应进（中心）必进（中心），应上（网）必上（网），一个也不能少！”这让政务服务中心的同志腰杆很硬。

与政务服务中心相对应的，是贵州省网上办事大厅。这是一个真正的“大数据”，不仅涵盖了全省所有市（州）、县（市），而且几乎穷尽了所有的行政审批和公共服务项目，不管你在贵州的哪个地方，只要登录这个网站，要办什么事，需要提交哪些手续，填写哪些表格，怎样填表，多少天办结，行政审批的法律依据是什么……所有答案清清楚楚，足不出户，点点鼠标就能办妥。群众说，以前“往上跑”，现在“网上跑”。

政务服务中心+网上办事大厅，互联网+政务服务，实现了“一扇门办全部事，一张网办全省事”，成为了名副其实的“不打烊”政府。

从博弈到磨合，从磨合到融合，政务服务中心运行越来越顺畅，越来越规范，越来越高效。有“3个100%”为证：所有审批事项按时办结率100%，多数审批事项实际办结时限仅为法定时限的10%；省级审批事项网上可申报率100%；服务对象满意率100%。

基层改革面临的压力

2015年7月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取国务院重大政策措施落实重点督查情况汇报，对落实不力的坚决处置整改等工作。

“有些地方，审批事项从中央一路下放到县里，结果县里接不住，影响了百姓办事、企业效率。还有些地方，表面上取消了一些审批事项，但前置审批居然大幅增加！”李克强问，“这不是玩文字游戏吗？这样的行为要坚决查处！”

“尸位素餐、无所作为”“文字游戏”“县里接不住”等，李总理这些振聋发聩的批评，正是当前基层改革的一些真实写照。

那么，基层改革究竟面临什么样的阻力？

近日，一位副乡长连连摇头地说：“现在的改革在基层推不动，面临重重阻力。”这是一位在乡镇工作了近30年的副乡长，他说，在乡镇工作这么多年了，经历过大大小小的改革无数，感觉这一次改革面临的阻力更大。

他一一举例说道：“你看，不动产登记没影了；行政审批改革没有很大的革命性变化，山河依旧；机构改革年年喊、月月喊，要搞了，可就是不動；公车改革好像也冷了，没人谈了。”最让他有些郁闷的是，就连公务员工资改革都是“推一步、走一步”，总理都发话了，国务院都作要求了，下面的执行都在打折扣，不能完全按要求搞到位。

问题出在哪里？关键在于“动力与压力”的问题。也就是说，基层改革的动力是什么？压力在哪里？

令人忧虑的是，现在的动力几乎都转化为“利益的驱动”，如果没有“利益”，是没有人去大力推改革的。进一步来说，这“利益”又分为国家利益、人民利益和个人利益，现在的问题是，往往都是受“个人利益”的驱动。本来改革应该是从国家和人民利益着眼的，可是有的地方和单位却往往受小集团或个人利益的驱动，如果达不到，就不动。

从这个层面来看，需要解决两个问题：一要有理想、有志气，要能把改革作为人生的事业与理想来做；二是不能贪、不能腐，要做一名好干部，要做老实人。做不到这两条，改革是没有动力的。

从压力方面来看，主要表现为思想方面的顾虑，怕得罪人，怕触及利益集团；还有经济、财政方面的顾虑，有不少改革是需要大量花钱的，或者是钱的结构调整；另外也有出于个人方面的利益考虑；还有就是当前的压力氛围还远没有真正形成。

这也需要解决4个问题：一是上级考核。要把改革纳入“一票否决”的范畴，纳入选人用人的重要指标，真正摆在与经济指标同等甚至更高的位置。二是群众参与。要建立群众参与改革设计、评判、监督的机制，让群众成为推动改革的力量。三是公开透明。每一项改革都要实行全过程公开，接受社会监督。四是严格问责。对于改革不到位、不落实，行动迟缓的，要严格问责。特别是那些制定了路线图和时间表的改革措施，凡是不能按时间按要求完成的，就要公开曝光，严格问责，而且不论什么原因。否则的话，就会出现“人人效仿、法不责众”的局面，大家都在拖、都在等、都在看。

推动基层改革的难题

全面深化改革启动以来，中央对基层改革落实问题非常关注，***总书记也多次在中央深改组会议上强调这一问题。但是基层改革依然显得平淡。不少地方迄今为止只召开过一次深改组会议，也即研究成立深改组的会议，各专项小组更是工作寥寥。对于基层改革的这种局面，许多基层干部见怪不怪，甚至心安理得地认为基层改革工作本来就少。国家信息中心研究室姜志勇认为，这种状况背后隐藏的深层问题是基层改革推动存在难题，改革共识的达成也更为艰难，而这种难题主要体现在三个方面。

向既得利益挥刀存在难题

基层是一个利益交织体，就拿县级政府来说，推动改革的利益阻力主要包括：一是县级政府自身的利益。县级政府本身就是一个利益主体，当改革不符合全县的利益，或让全县的利益受损时，改革是很难获得领导层共识的。比如，乡镇合并改革，目前中央对县里面的一部分转移支付是按照乡镇的数目来拨付的，乡镇合并后，转移支付必然会减少。有的县若干年前率先进行过乡镇合并，这些年转移支付减少了，所以在这一轮的乡镇合并改革中，他们变聪明了，不会再积极推动了，最起码不会再像以前那么积极了。二是县级政府面临的第二个利益群体就是上级政府，尤其是上级的各个部门。在这一轮改革中，特别是合并科局机构的改革，没有上级部门的支持是不行的，如果部门在县级的所属机构被撤并了，会认为县级对这一工作不重视。三是县里的既得利益群体。这个社会关注比较多。这既包括在职的官员在机构改革中的安置问题，也包括市场化改革中失去政府支持的企业的利益问题，还包括政府官员的福利问题，比如公车改革，取消公车的话，将会影响所有配车官员的利益，因此，县里的公车改革，如果上级没有强硬措施的话，是很难自主开展的。

责任和权力、财力不匹配的难题

推动改革需要改革者具备相应的权力，改革者只能在自己的权属范围内进行改革，不可能超越自身的权属范围，尤其是在中央强调改革要在法治范围内进行的情况下，改革者更不可能冒着违法的风险去进行改革。基层在推动改革方面，面临以下困境：一是责任与权力的困境。基层是一个责任大、权力却很小的政府，很多问题都需要基层来承担责任，但这些问题不少都是上级引发的，他们没有权力去解决。在缺乏足够行政权力和财力的情况下，基层的改革推动很难，例如缺乏权力，很难推动行政审批制度改革，行政审批设立和废除的权力不在基层，基层的行政审批制度改革只能按照上级的动作来，或只能在优化服务上面想办法。二是责任和财力的困境。按照现在的税制，基层政府的财政来源很少，县级的税收基本都只够人员工资，在这种情况下，基层缺乏履行责任的足够财力。

制度保障难题

面临利益、财力和权力的难题，对于那些想改革的干部来说，他们还会有制度的困境，他们希望能有制度对以下问题进行明确，这也是对改革干部的制度保障：一是改革中能做什么、不能做什么？尤其是在中央加强法治建设、加强反腐败和继续整顿四风的情况下，基层本职工作现在尚显得畏首畏尾，因为一不小心就会碰高压线，基层那些有魄力的干部往往是在打擦边球，实则担着很大的风险。二是违法怎么办？虽然中央强调改革要在法治范围内进行，但基层很多改革都是试点探索，都是摸着石头过河，已有的法律不一定适合未来发展，在法律没有修改的情况下，他们违法怎么办？基层的一些探索其实都行走在法律的边缘，甚至改革方案不敢对外公布，属于内部文件。三是吃亏怎么办？就如上面提到的乡镇合并改革，国家应该对转移支付制度进行调整，让那些积极改革的不吃亏。再如，城镇化建设，撤乡建镇后，“镇”的农业转移支付肯定要比“乡”的少，怎么保障他们不吃亏？四是怎么面对改革引起的纠纷，特别是改革引发的上访问题？利益受损者上访、向上级打小报告怎么办？国家怎么保障那些积极推动改革的干部不因上访问题而受到影响？现在基层的维稳压力大，而且是无限责任，保持稳定是基层官员的最重要工作。

目前的改革和30年前的改革环境有很大不同。30年前，基层的改革积极性、创新的积极性很高，突破法律、制度束缚的积极性也很高，当然，那个时代也有一些人因为率先实行土地承包、率先实行雇佣劳工制、率先发展民营经济而受到惩罚，但之后国家对他们都给予了认可，并及时地调整了国家的制度，今天的改革要鼓励基层改革者的积极性，让他们加快自主推动、自主创新，也必须给他们制度保障，只有这样才能充分调动基层干部的改革积极性，从而确保基层全面深化改革取得成功。

基層改革创新需基层干部发力

“人不能两次踏进同一条河流”“一沙一世界、一花一天堂”，因地制宜等无一不是在强调事物的差异性，同样每个地区也都不同。我们在充分理解顶层设计精髓的同时，要客观看待各地区的差异性、尊重“不同”，结合基层工作实际，制定适合自身特点的改革创新发展方案，而这其中少不了基层干部发力。

基层改革发展，如果说群众是主力军，基层干部就是领头羊。“为官一任，造福一方”，基层干部的有力作为就是群众的福祉，就因为有了当年的沈浩，才造就了如今小岗村的神话。基层干部在中央“四个全面”发展战略的布局下，应如何带领本地群众全面建成小康社会，推动当地经济社会又好又快发展呢？

明白顶层设计是关键。顶层设计是指中央一级对全面深化改革的战略布局、总体规划和总要求，各地区就是在顶层设计的总框架下开展工作、完成“四个全面”发展目标的。基层干部要积极通过报纸、网络等手段获取信息；要认真研读文件、深入体会战略精髓；要多采他山之石、把眼光放宽一点、放长远一点，适时更新知识，只有自己是“专家”，才能带领出一群“学者”，只有自己懂了，才能带动群众改革创新发展。

熟悉地区特点是基础。这就需要基层干部因地制宜，充分运用了解当地地区特点的优势，采取当地群众可接受的方式，把改革创新带来的阵痛感减弱到最低程度，推动地区改革创新发展。

基层干部的综合素质是硬指标。中央全面深化改革领导小组第十七次会议强调：“基层改革创新要尽可能多听一听基层和一线的声音，尽可能多取得第一手材料。要及时总结经验，把基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，推动面上的制度创新。”这就要求基层干部不仅要有带领群众的实践能力，还要有及时总结提炼、探索地区发展创新路子的理论能力。

只要干部、民众一条心，再高耸的改革大山，我们也翻得过去，再难啃的改革骨头，我们也吞得下，再坚硬的改革难题，我们也攻得破，拿出前辈们二万五千里长征精神，把全面深化改革战略在基层做细做强，以改革促发展，全面推动经济社会又好又快发展。

允许试错，宽容失败

***总书记先后在农村、军队、地方和中央多个层级工作过，对于基层工作总书记有很多的体会。从《做焦裕禄式的县委书记》一书中，我们可以感受到总书记对于基层实践的重视，就是除了自上而下的顶层设计以外，还要走一条自下而上的改革发展道路。“基层干部是加强基层基础工作的关键。”今年6月，在贵州调研时***总书记曾强调，要关心和爱护广大基层干部，为他们创造良好的工作和成长条件。当月，在会见全国优秀县委书记时，他明确指出，县委书记就是“一线总指挥”，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。“基层改革创新一头连着广大基层干部。”如何最大限度地调动基层干部的积极性、主动性、创造性，2015年10月15日召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议给出了解答，“要针对基层工作特点和难点，推动职能下沉、人员力量下沉，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系。要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。

“县级政府是我国行政管理体制中的最基础环节，直接联系人民群众和市场主体。”国家行政学院常务副院长马建堂曾指出，要提升县级政府的施政能力，应该建立事权、人权、财权相对等的保障机制，增加基层人员编制和财力投入，确保放下去的接得住、管得好。“国家应出台具体规定，明确改革过程中基层干部的权限，以及因为改革引起的哪些行为可以免责。”而姜志勇认为，基层干部面临的改革环境很复杂，利益、权力、财力及制度保障问题是其中最为主要的难题。面临这些难题，一些干部有畏难情绪，对改革不积极。对于那些积极推动改革的干部来说，国家在要求、鼓励他们推动改革的时候，应正视他们的难题，在激发基层干部改革动力的时候，要更多做好制度保障，保障那些积极推动改革的干部有一个良好的干事、成事环境。