河南省黄河滩区移民搬迁若干重要问题研究

马永华

黄河作为中华民族的母亲河，滩区有大量居民居住是其特殊的自然人文特性。推进黄河滩区居民有序搬迁，是一项复杂、巨大的系统工程。尽管我们已经做出了多年的努力和探索，但迄今为止，还有一系列问题需要解决。深刻认识黄河滩区移民问题的长期性和复杂性，立足实际把握规律，分类分步稳妥推进，统筹协调形成合力，努力争取中央政府更多支持，增强滩区经济社会可持续发展能力，只有这样，才能实现移民搬迁、脱贫致富和保证黄河安澜的目标。

一、河南省黄河滩区基本情况

黄河滩区是指黄河河道与黄河大堤间广阔的滩地区域，由于黄河泥沙含量高、季节性流量变化大和受地球偏转力作用，河南省黄河河段的基本特点是宽河道、大滩区，北岸的滩区面积大，两岸堤距一般为5～9公里，最宽处24公里，河槽两侧有广阔的滩地，滩区面积2116平方公里，耕地228万亩。黄河素有“铜头铁尾豆腐腰”之称，而河南省的黄河滩区正处于“豆腐腰”区段，河道主流摆动频繁、河势变化幅度大，历史上多次出现“小流量、大漫滩”的现象。特别是像濮阳、新乡等市河段，地处黄河的低滩区和滞洪区，黄河自东坝头从东西流向折向东北，河床左右滚动，漫滩频繁，当地群众深受其害。

由于受自然条件差和水利法律法规不允许在滩区建设永久性设施等限制，黄河滩区经济社会发展水平远远落后于全省平均水平。从长远治理发展来看，积极、合理、有序地推进黄河滩区搬迁，既能解决黄河行洪、防洪安全问题，同时又是保障滩区居民人身财产安全，加快脱贫致富的根本出路，是实现黄河治理和惠民富民的主要途径。

近年来，中央和国家有关部委加大了滩区搬迁支持力度，河南省有关部门也编制了《河南省黄河滩区扶贫搬迁总体方案》，通过采取各种措施，努力推进滩区移民搬迁滩区移民试点。

二、河南省黄河滩区移民搬迁存在的问题

（一）对滩区移民搬迁长期性、复杂性认识不足

河南省黄河滩区居有120多万人，是黄河水文人文各方面原因综合形成的。从自然地理学角度看，“黄河滩区”一方面是行洪河道，另一方面又是黄河流域群众赖以生存和发展的家园。从移民搬迁角度看，滩区移民搬迁将涉及到经济、社会、人口、生态等诸多领域。同时，移民搬迁还要兼顾遵从黄河水文规律、保证黄河安澜和滩区群众生命安全等各方面的关系，而解决好这些问题是长期的、艰巨的，必须在搬迁决策规划时考虑周全。

（二）安置方式和后续发展仍需探索

按照规划，黄河滩区移民搬迁主要有两种安置方式，一种是分散安置，一种是集中安置。从河南省推进新农村建设过程中的经验来看，仅解决居住问题而不解决就业问题，仅提供新的住房而不解决居民点配套的公共服务问题，移民将很难在新的居住地长期居住下去，有可能形成新的空心村。

（三）搬迁政策尚未形成专门体系

迄今为止，黄河滩区移民搬迁问题还没有作为一项重要的战略提出，全球最独特的黄河没有作为一个专门的政策区域进行调整，滩区移民搬迁没有制订专门的政策体系予以支持。目前，河南省黄河滩区移民搬迁试点的政策性依据，多是参照其他流域的有关标准，而自身却没有既定的政策标准。

（四）滩区发展面临一系列政策瓶颈

长期以来，河南省黄河滩区建设面临自然条件和政策限制双重约束，群众生活和经济发展困难。受《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国防洪法》等法律法规的硬性限制，滩区不能建设永久性重大基础设施，无法有效开展二、三产业活动，滩区群众主要从事相对粗放的种植业和畜牧业，致富渠道少，收入水平低。

（五）黄河滩区底数有待进一步摸清

黄河滩区面积广，移民涉及人数众多，各地情况差异很大，加上黄河水流水文多变，深入系统地搞清楚黄河滩区复杂多变的实际情况，是滩区移民搬迁工作环节中一个重要的科学前提。目前，有关黄河滩区的居民分布、水文关系、搬迁设计、利弊权衡、实施步骤、政策安排等方面的底数比较粗糙，不足以有效支持滩区移民搬迁的科学决策。

三、推进河南省黄河滩区移民搬迁的对策建议

（一）因地制宜，分类、分步稳妥推进

一是树立全局观念，在推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化大背景下来考虑滩区移民搬迁。搬迁工作中要注重结合沿黄地区新型城镇化进程的具体情况，根据产业、公共服务水平等来主导人口分布，进而实现合理布局。二是立足实际，探索多种移民搬迁模式。考虑到当前各个地区滩区存在显著差异的实际情况，分类、分步进行妥善安置。可以尝试下面三种模式：其一，中心城市带动安置的模式。其二，就近灘外安置的模式。其三，滩区高台安置模式。三是解决好滩区可持续发展的问题。整体上，黄河滩区远离城市，就当前滩区实际情况来看，除了基础条件较好的少部分地区，现阶段大部分滩区难以走中心城市带动道路，短期内难以顺利转变为非农就业，大部分滩区居民的生产生活离不开滩区。所以，当务之急还是要破除滩区现实发展的瓶颈和障碍，积极解决好滩区自身发展建设问题，一方面加强基础设施建设，另一方面系统谋划规模化现代农业的发展问题，提升滩区自身可持续发展能力。

（二）立足特殊功能，争取中央支持

应当从黄河滩区同时承担行洪、蓄洪、滞洪多项功能的实际出发，建议把黄河滩区社会治理作为与防洪同等重要的国家战略来对待，把解决黄河滩区移民搬迁提升到国家战略层面，制定和实施黄河滩区移民搬迁的专门政策体系和特殊扶贫开发规划，努力构建黄河滩区移民搬迁的国家保障机制。此外，目前实际实施的黄河下游滩区参照滞洪区的补偿政策，相对于当前经济社会发展实际，补助标准偏低，建议吁请国家有关部门尽快提高补助标准。

（三）加大科研力度，摸清滩区情况

以黄河滩区移民搬迁为导向，加强河南省黄河流域自然人文情况的研究深度和广度，为移民搬迁工作提供科学依据和决策参考。建议把黄河滩区移民问题列为省科技重大攻关项目，通过利用先进的卫星、航拍和计算机模拟等手段，进一步搞清楚黄河滩区的水文变化、居民分布情况，预测滩区受灾风险程度，根据经济支撑能力和环境承受能力，综合权衡利弊，科学合理划分河南黄河滩区移民的时间序列，更为细致地设计各地搬迁计划、实施步骤和政策安排，从而实现黄河滩区合理有序的搬迁。

（四）鼓励多方参与，形成整体合力

长期以来，黄河滩区内产业发展以农牧养殖业为主，存在生产方式粗放、产业规模小、产品附加值低等问题，经营风险大、融资难度大，即使当地政府提供一些政策帮扶，也难以从根本上解决滩区产业发展落后的问题。因此，必须系统解决滩区土地、资本、劳动力和技术有机结合的问题，通过政府适当的政策推动，积极引入农业现代化龙头企业、涉农物流企业和科技研发机构，整合滩区现有资本、技术、土地、劳动力等资源，实现资源优化配置，推动当地农业产业从低端向中高端延伸。

（五）加强后续帮扶，促进稳定转移

搬迁安置只是移民工作的第一步，实现移民脱贫致富才是最终目标。必须把滩区移民的后续帮扶放在重要位置，充分依托安置区资源优势，科学调整产业结构，加大劳动力培训输出力度，拓宽搬迁群众就业和增收渠道，解决后期发展资金匮乏问题，确保搬迁群众安居乐业，避免搬迁后因生产无法开展或生活成本过高导致回流。长远发展来看，黄河滩区移民搬迁后，逐渐脱离传统农业生产模式是必然趋势。因此，滩区必须转变经济发展方式，走规模、集约、生态、和谐的发展之路。