关注农地流转区域性差异 推动新型城镇化建设进程

刘晨 桑春 王树春 孙亮

摘要：在新型城镇化进程中，我国的农地流转一直备受关注，地方政府也在积极探索多种流转模式。但由于我国区域性的差异，农地流转模式也各不相同。通过对农地流转的政策背景分析，农地流转模式的评价，以及影响区域农地流转影响因素的实证分析，本文梳理出了不同农地流转模式的区域适用性，并在此基础上提出了促进农地流转的契约化保障措施，以期为地方政府评估不同的农地流转模式提供参考。

关键词：农地流转；土地流转；区域适用性

中图分类号：F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.16.017

新型城镇化是以人为本型的城镇化，人是城镇化的主体和核心，土地则是城镇化发展的基本要求。我国五千多年农耕文明的传承，使得农民保持着深厚的土地情结，土地问题成为我国新型城镇化进程中关乎近几亿农民的生存问题，是中国“三农”问题的核心。农村土地承包经营权流转（简称农地流转）是我国农村经济和农业产业化发展的必由之路，也是农村土地制度改革的基本方向。农村土地流转打破了传统家庭联产承包下分散经营、土地细碎化种植模式带来的发展瓶颈，提高了农村土地利用效率，凸显规模经营优势，推动了农业现代化发展，是解决“三农”问题的关键。为此，中央1号文件连续五年聚焦农业，逐渐引导农村土地实现有序流转，并鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。2014年～2015年两个重量级文件的出台，标志着我国农地流转进入了快速发展的轨道。

近年来，针对土地流转模式的研究一直是国内外学者研究的热点问题。各级政府也在积极探索农村土地流转的新途径、新模式，当前也形成了几种较为典型的流转模式。但对于这些模式应用的区域适用性分析和不同流转模式的横向对比分析的研究相对较少。因此，本文以新型城镇化实证调研资料为基础，通过我国东、中、西部不同区域特征要素的影响分析，提出农地土地流转模式的区域适用性评价，以期为地方政府评估不同农地流转模式提供相关理论依据与实证支撑。

1 我国农地流转的政策背景

从新中国成立到至今，我国土地制度改革经历了“农民土地私有制——人民公社和农地土地集体所有——家庭联产承包责任制——三权分置”的演变历程。农地流转在这个历程中也经历了比较典型的四个发展阶段见图1。

1.1 1949年～1978改革开放前农村土地流转的萌芽阶段

新中国成立初期，国家确立了以“农民土地私有”为核心的农地制度。1954年，首部宪法规定农民对拥有的农业用地和住宅用地有权可以“自由经营、买卖和出租”，实质上确立了农民土地私有制的合理性。1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》颁布实施并规定：“农村土地归生产队所有，由生产队进行经营、管理和分配。”这标志着我国农村土地所有权从此转变为集体所有。这个阶段的集体土地只有通过国家征用和不同集体之间的土地平调这两种形式进行无偿转移，不能进行买卖或出租。

1.2 1978年～1993年农村土地流转的起步阶段

1978年，安徽凤阳县小岗村18户农民率先尝试实行“包干到户”，拉开了我国农村土地改革的序幕[1]。从1978年改革开放后，我国农村土地流转经历了从限制流转到不禁止流转的发展阶段。在1978年～1983年间，国家层面对土地流转采取了严格限制的态度。1982年发布了《全国农村工作会议纪要》1号文件和《宪法》明确限制土地在不同农户间流转，但农户自发的土地流转模式在悄然进行。在1984年发布的《关于1984年农村工作的通知》1号文件中明确“鼓励土地逐步向种田能手集中[2]。”在20世纪80年代，随着经济发达地区乡镇企业的迅速崛起，产业结构的调整，导致对种植业的积极性降低，土地流转规模化经营模式在开始尝试试点。

1.3 1993年～2008年农村土地流转的稳定发展阶段

随着我国社会经济的发展，农村土地承包经营权流转获得收益权逐渐成为现实。1993年，我国《宪法修正案》将家庭承包经营明确为一项基本制度，进一步规定了承包经营者的生产经营决策权、产品处分权和收益权、转包权、转让权、期满时的优先承包权以及其继承人的继续承包权等。2002年，《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。2005年，我国农业部颁布实行了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农地流转原则、方式、合同签订等给予了相关的制度指导和政策扶持，这标志着农村土地流转进入了市场化的阶段。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出允许农民以转包、出租、互换转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。之后连续几年发布了促进农村土地流转的政策引导文件[3]。

1.4 2014年～2016年农地流转制度的改革创新阶段

2014年11月，中共中央、国务院印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求在坚持农村土地集体所有的基础上，稳定农村土地承包权，放活农村土地经营权，实质上标志着农村集体土地“三权分置”的开始。2015年1月，中共中央、国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，从更大程度上允许在保证农村土地用途的基本前提下，采取多种土地流转模式，为农业规模化经营提供了更为宽松的发展条件。

2 我国农地流转的主要模式分析

关于土地流转模式是针对流转过程中运到的具体问题提出对策、积累经验最终成型的操作方案[4]。当前适度发展规模经营成为促进农业现代化发展的一种途径，但由于我国各地农村情况千差万别，农用地流转应该是一个渐进过程，不能脱离基本国情。具体来说，就是要结合地方实际情况，积极探索农村土地流转创新方式，促进农业适度规模经营，提高现代农业生产效率。改革开放以后，我国农村土地改革方兴未艾。总体来说，可以将当今土地流转模式概括为以转包、出租、转让、互换、返租倒包及股份合作等非金融形式主导的模式和以土地信用合作社、土地银行、土地信托等金融形式主导的模式，见表1。

2.1 非金融主导的流转模式分析

在以非金融形式为主导的土地流转模式中，转包、出租、互换、反租倒包等模式作为传统的土地流转模式发展了近30多年，土地股份合作制则是作为创新探索模式被国家认可且极力推广，这种模式是指集体经济组织根据农民意愿，统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，农民按股分红，其中，山东东平模式可以说是土地股份合作经营模式的经典。2013年，东平县在坚持“三权分置，不改变农地用途”前提下，坚持农民入社自愿、退社自由原则，成立农村综合产权交易所，发展土地股份合作社，引导农民以承包经营权入股。通过积极探索“土地经营对外租赁”“村集体与经营大户合作经营”“农业产业园区带动”，以及“开发经营第三产业”等多种合作社模式[5]。使农民不仅得到了租金收入，更享受到土地经营带来的增值，也壮大了集体经济。为更好的保障农民自主的权益，如果农民要退社，村里会给他置换一块等质地，以保证农民的收益，见图2。

通过土地股份制改革，一方面能够为农业规模化提供有效的组织平台，有利于引入市场经济的管理体制，构建农业现代化产业体系；另一方面，能够促进城乡土地、资金、技术等生产要素的互动，增加土地的投入，形成适度的规模经营效益。当然，这种模式也有一定的局限性。一方面，该模式需要稳定的产业来支撑现代化、工业化的运作方式，提高现代农业的生产效率，以满足流转各方的利益需求；另一方面，在农地经营权入股后，农民失去了对土地的经营控制，这对于一直以土地作为维系生存的重要生产资料的农民而言，在股份分红收入不稳定的情形下，后续社会保障、农民再次就业问题不能保障的前提下，农民的生存问题因有较大的风险而得不到保障[6]。

2.2 以金融主导的土地流转模式

在以金融形式主导的土地流转模式中，农村土地信用合作社指的是农户自愿把自己的耕地存入合作社，再由合作社把集中起来的耕地“转租”给种养大户。相比之下，土地银行、土地信托更多地引入市场机制来优化土地资源配置，实现农业的规模化、集约化经营。土地银行主要是进行土地的储蓄和借贷业务，其具体运作模式是：农户在自愿的基础上，将零散、小块、界线明晰的土地承包经营权“存入”土地银行。土地银行将土地进行整理划分后“转贷”给农业企业、种养殖大户，实现土地的规模经营。土地信托实质是农户将土地承包经营权委托给信托公司，在一定期限内以自己的名义进行管理，农户每年收取固定分红。通过以土地为契约，贯穿产业市场和资本市场，土地信托能有效促进市场资源的整合，延伸农业产业链条。

例如2014年11月，中信·兰西土地信托化综合改革试点正式实施。此次改革合作，除黑龙江省人民政府、省农科院及中信信托以外，还引入了重要的一方，即哈尔滨谷物交易所。资料显示，该所是专门提供粮食期现货交易和质价差异化交易的平台，附有仓储、物流、交收、结算等多项服务功能。入股哈交所，实质上则打通了农产品的生产与流通环节，将产品交易平台和生产要素集合平台通过金融服务紧密衔接[7]，见图3。

土地信托流转模式对于释放劳动力，推动农业现代化方面作用明显。在2014年的半年时间内，中信信托就在安徽、山东、贵州、河南、湖北等地设立土地信托，流转土地21.2万亩。北京信托、中建投信托、兴业信托、上海信托、中粮信托等也不甘落后，纷纷跟进[8]。这种模式已在我国呈现遍地开花之势。但由于这种盈利模式尚不清晰、多样式管理难、利润较低等情况，2015年在土地信托模式项目实践和相关研究方向的热度逐渐下降。因此，农地信托流转还存在较多问题尚需解决，不同的区域在选择农地流转模式时应因地制宜，形式灵活多样。

3 我国农地流转模式的区域适用性评价

随着农地流转政策的升级，新型城镇化进程的推进，各地对农地流转模式的探索需求也升级。为了更清楚农地流转模式的适用性。本文主要采用抽样调研和实地访谈结合，选取包括山东、内蒙古、河南、江西、浙江、江苏和上海等区域的乡镇及行政村为主要研究对象，从产业收益、土地集聚、就业保障和劳动力年龄结构四个维度对当地农地流转情况进行分析见表2，以参考指标为标准对原始数据进行指数化处理，对评价指标进行整合分析，确定影响不同区域农地流转模式的主要因素，以便于因地制宜、多种形式的选择土地流转模式。

3.1 区域影响因素

3.1.1 从产业发展维度分析 调研区域的产业发展情况差异较大。由于区域农业现代化程度不同，导致粮食作物产出、亩均土地收益的差别较大。亩均投入产出按照经验值1000元作为对比指标，东部地区土地流转租金与自己耕种差异较小，且土地流转之后还能得到更好的就业机会，获得的经济收益较高；中西部地区由于土地流转租金较低，就业机会较少，务农成为其主要的经济来源，土地流转的难度相对较大，仅限于集体内部之间简单的流转模式。

3.1.2 从土地集聚维度分析 人均耕地指标和家庭户均经营规模差异化的影响较大。内蒙古西部地区，人均耕地面积和户均经营规模也相对较大，以家庭为组织单位基本达到了规模化经营，土地流转也仅限于农户之间的互换、出租等模式。而河南、江西、陕西、上海、山东等区域人均耕地不足1亩，户均耕地面积在6亩以内，同时考虑到地形因素的影响，人多地少，耕地细碎化程度较高，农户难以适度规模经营。

3.1.3 从就业保障维度分析 中西部地区的就业机会和社会保障明显低于东部地区。例如上海崇明庙镇联益村人均社会保障为600～700元，浙江沙门镇最低生活保障标准为人均640元；中西部大多数地区社会养老金则按照国家的基本要求发放，每月约55～120元不等。就业和社会保障等条件的不同，对土地流转模式也有很大的影响。

3.1.4 从劳动力年龄结构维度分析 当前我国大多数区域的年轻人外出打工，种植人口年龄集中在40～70岁，但是中西部地区与东部沿海地区又表现出明显的差异。中西部地区以40～60岁的人口居多，农业经营成为这些地区的主要就业形式；东部发达地区则像江浙沪一带以60～70岁的老人为主。这个差异化比较明显，农业种植主要为满足自家需求为目的。

3.2 区域适用性评价

从实践结果来看，由于区域特征的差异，不同区域在进行农用地流转时不能一蹴而就，需要统筹考虑其产业发展阶段、土地集聚效益、就业社会保障、劳动力年龄结构特征等影响因素，在新一轮土地改革的政策引导下，因地制宜、形式多样地的选择和探索土地流转的模式。

3.2.1 非金融主导模式的适用区域评价 在中西部经济欠发达地区，农地流转和适度规模经营势必是一个长期的历史过程，不能盲目照搬发达地区的土地流转模式。由于户均耕地面积相对较大，但经济条件、就业机会和农民的思想认识相对落后，多数农户仍以务农为主要经济来源。务农人口的年龄结构以40～60岁的居多，种地意愿强烈，部分农户出于耕作方便或外出务工需要，以非金融主导模式为主，即在不改变原有承包关系的情况下，在集体内部实行转包、出租、互换、转让股份合作等多形式的土地承包经营权转移。整个过程集中在集体组织内部，形式简单、便于生产，对于维护我国“家庭承包”的基本制度，稳定农村政治生态起到一定的保障作用。但由于无法在城乡间形成资金、技术等生产要素流动，农业规模效益不明显，现代化生产动力不足。未来，随着中西部农业现代化的逐步推进，农民对土地流转的思想认识观念也会不断提高，农地流转模式也将向市场化程度较高的流转模式过渡。

3.2.2 金融主导模式的适用区域评价 金融主导模式多集中在经济较为发达的东部沿海地区，这些地区产业基础较好，二三产业发达、纯农业收入比重不高，农民对土地依赖程度较低；种植人口的年龄结构多数在60～70岁之间，同时社会保障较好，农民对农业种植的热情不高，适合通过引入社会资本，如土地银行、土地信托等多种流转模式推动农业规模化、集约化经营。此外，这些地区一般都有较为完善的市场经济制度，特别是在土地使用方面有成熟可遵循的规则。例如上海市崇明县以每年每亩930元的价格将土地集中在村集体手中，通过引入社会化公司进行统一经营，有意愿的村民可以在公司内打工，得到双份收入，有效促进了土地流转和现代农业的发展。

4 我国农地流转的契约化保障

从本质上分析，农地流转各个模式本身并无优劣之分，不论是哪种流转模式，都必须遵循农民的意愿，都要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。从某种意义上来讲，只有维护了农民土地的财产权利，才能保障农地流转过程中农民的根本利益。在新一轮的城镇化进程中，以通过确权颁证、构建农地市场化的政策性服务平台、完善失地农民的后续社会保障等措施完善农地市场化运作的契约保障。

4.1 以确权颁证为土地流转的前提

针对长期以来我国农村普遍存在的“土地权属不清晰、承包权模糊”等问题，在进行土地流转之前，要强调“确权”，即对农村集体土地进行四至范围勘测、确权登记，核发相关的确权证书，运作起来更规范。目前成都的农村集体用地确权工作则更为成熟，地方政府可以借鉴。在政策层面可制定《集体建设用地使用权确权、登记暂行规定》和出台系列集体土地产权暂行实施办法等。以便于开展一系列的确权、登记、颁证工作，见图4。

4.2 构建农地流转的市场政策性服务平台

在市场经济条件下，要保障农地流转的健康有序运行，必须完善农地流转的市场政策性服务平台，充分协调好政府与市场角色互换，适时地调整政府的介入方式，对土地流转的市场运作进行合理地监督和引导，保障弱势群体利益，维护耕地安全。一是建立农村土地政策咨询机制。强调多方主体的参与，特别是强调农村集体和农民的参与。二是完善土地价格评估机制。根据地区差异，制定不同的基准价格，并充分发挥市场的基础性作用，采用协商、投标等方式确定流转价格。并依托土地资产评估机构，结合市场情况给出农村土地评估体系，同时应对流转土地信息全方位监控和及时跟踪，公开发布，便于相关利益群体掌握信息。

4.3 完善农地流转的后续社会保障

土地资源是农民赖以生存的基础，由于农地流转存在一定的风险，如社会保障不能及时配套，将会成为一个问题。因此，必须加快建立失地农民基本养老保险、基本医疗保险和基本生活保障等农村社会保障体系。通过强化社会保障功能，逐步弱化土地的保障功能[9]。同时还要建立失地农民就业保障制度，通过加强农业转移人员的再就业技术培训和教育培训，帮助农民从事其他职业，增加收入来源。实施农民再就业教育培训的补贴机制、就业税费减免和提供小额贷款担保等就业促进政策。建立和完善农地流转的法律体系保障机制，建立失地农民信访、举报、法律援助的绿色通道，从制度层面解决失地农民的后顾之忧。

参考文献

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[9] 赵丹.营口市土地流转问题及对策研究[J].中国市场，2016（17）：205-206.

作者简介：刘晨，北京师范大学地理学与遥感科学学院，在读本科生，研究方向：人文地理与城乡规划；桑春，硕士，同砚设计新型城镇化创新研究中心，高级工程师，研究方向：建筑与城乡规划；王树春，硕士，同砚设计新型城镇化创新研究中心，中级工程师，研究方向：城乡规划与经济地理研究；孙亮，硕士，同砚设计新型城镇化创新研究中心，高级工程师，研究方向：建筑与城乡规划。