我国农村宅基地流转模式面面观

王秀旺 王群

摘要：本文基于比较制度分析和逻辑归纳等方法，对比解读各模式的制度特征，表明各地宅基地流转实践因流转路径与方法的差异，所产生的流转绩效和显著程度亦不同。立足于资源优化配置和农民利益维护，未来农村宅基地流转模式改革应充分尊重和维护农民的市场交易主体地位，延长宅基地流转交易半径，突出远距离跨区流转交易。

关键词：农村宅基地；流转模式；比较制度创新

中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.12.024

自2000年以来，在地方实践的基础上国家陆续出台多项推进城乡建设用地增减挂钩的政策，逐步扩大增减挂钩试点的范围。一方面，说明在各式各样的集体建设用地流转中出现了值得学习和借鉴的模式，如重庆“地票模式”、天津“宅基地换房”等；另一方面，也说明国家土地管理部门和理性农户对集体建设用地的使用边际做出了合理调整。

农村宅基地流转因流转路径的差异演绎为不同的实践模式，在对宅基地流转实践归纳的基础上，学者总结有不同的流转模式：第一类，依据作用主体不同，分为政府主导型、集体推动、农民自发三种模式[1，2]；第二类，根据流转范围不同，可分为村集体经济组织内部转让、外部转让模式[3]；第三类，基于宅基地空间分布，可分为城市和郊区的宅基地创新模式、城市规划区外的宅基地创新模式[4]；第四类，以地区为立足点，可分为广东模式、重庆模式、天津模式等[5-7]；第五类，按照流转客体不同，分为实物流转、指标流转模式。

1 典型的宅基地流转模式

1.1 天津“宅基地换房”模式

2005年开始，天津市推出以“宅基地换房”推动建设新型示范小城镇的思路。所谓“宅基地换房”是指在国家现行政策框架下，坚持农民自主自愿、土地承包经营权不变、耕地面积总量不减少及质量不下降的原则，对农民宅基地进行整理复垦，规划建设新型小城镇。农民依据政府制定的统一标准，以其宅基地换取小城镇内相应面积的住宅，移居小城镇。政府组织对原有宅基地进行复垦工作，在完成耕地占补平衡后，节余土地以“招”、“拍”、“挂”方式在土地市场上出售，土地出让金用于平衡小城镇建设资金缺口。

1.2 成都“指标挂钩”模式

成都于2004年最先试行“指标挂钩”模式，所谓“指标挂钩”模式是指根据城乡规划及土地利用规划，将农村集体建设用地地块和城镇周边农用地等面积组成“挂钩”项目区，项目区由建新区和拆旧区组成，区（县）政府围绕着周转指标的使用和归还，在保证项目区内各类土地面积总量平衡的基础上，实现耕地面积不减少，建设用地总量不增加的目标，以期优化城乡用地结构布局。

1.3 重庆“地票”模式

2007年，重庆被确定为城乡统筹综合改革配套试验区。2008年，重庆市政府出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，设立了农村土地交易所，标志着地票制度的诞生。2009年国务院印发的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），支持重庆开展增减挂钩试点工作，鼓励开展土地实物和指标交易实验，建立城乡统一建设用地市场。

2 典型宅基地流转模式的比较分析研究

各实践模式因采取的操作方法和具体路径不同，所产生的效应及显著程度亦不相同。为深入研究该问题和优化改革宅基地流转模式提供借鉴，本文从土地资源配置范围，流转交易过程及土地增值收益分配三个方面对各模式进行比较分析研究。

2.1 资源配置范围：近郊流转或指标跨区流转

宅基地流转实物交易受到具体地块的限制，多在小区域范围内实施，对缓解城市建设用地需求作用有限。为了突破城市化建设中土地与资金的限制瓶颈，天津市推行以“宅基地换房”为核心的示范小城镇建设，其资源配置范围大多集中在城市近郊。成都“挂钩指标”模式土地资源配置仅限于拆旧区和建新区间流转。而重庆“地票”模式允许指标跨区流转交易，突破了实物交易的范围。通过“地票”交易，能够实现农村偏远地区集体建设用地大范围的流转，其土地资源配置广度为市级间跨区流转。

2.2 流转交易机制：政府主导或市场主导

政府主导下的宅基地流转模式是指以政府作用为主导，市场作用为辅助，政府负责宅基地的整理复垦、实地农民的安置补助、新增建设用地使用权出让等工作。市场主导下的宅基地流转模式是指农民或农民集体自由支配自身意愿，对宅基地进行出租、入股、抵押、转让等方式自由流转。可以看出以上三种模式均是政府主导下的宅基地流转模式，而重庆“地票”模式在宅基地流转过程中，引入了市场机制，各土地需求者在土地交易所内通过公开竞价的方式展开竞争，多方竞价使得土地资源要素价格更加合理，市场交易机制趋于完善。

2.3 土地收益分配

天津的“宅基地换房”采取实物和货币补偿两种方法，腾地农户可以获得货币补偿及享受相关的社保服务，兼顾了农民当前利益和长远利益，但在实践中存在谈判缺失、“被上楼”、“自焚”等现实，农民财产权未能真正落实。成都“指标挂钩”使得土地发展权在项目区内流转，土地发展权移出地区农民获得住房安置和土地资本化收益，但在实施过程中存在农民拆迁补偿标准低、政府攫取大量的土地增值收益等收益分配不合理问题。重庆“地票”模式将土地发展权在更大范围内进行转移，为偏远地区农民取得土地资本化收益提供了可能，但失地农民未能获得土地未来的增值收益。

3 农村宅基地流转的演进特征

不同的宅基地流转模式在流转路径和流转方法存在差别，但从整体上来看，农村宅基地流转模式变迁过程中呈现出时空渐变性和治理边界收敛性的特征。“宅基地换房”模式的优势在于严格限定了流转交易范围，交易成本相对较低，复垦耕地的数量和质量均得到有效保证。其最大缺陷在于通过置换而来的新增建设用地指标与相应地块捆绑在一起，其使用范围被严格限定在城市周边地区。“挂钩指标”交易延长了流转交易半径，允许指标独立交易突破了具体地块的限制，项目实施范围包括城市近郊和远郊的农村地区。但由于“挂钩指标”交易要求挂钩指标在项目内封闭运行，可供选择的范围小，缺乏市场竞争性，即缺乏效率又有失公平性。重庆土地交易所里的“地票交易”允许指标在市级间跨区流转，引入市场机制，提高了宅基地流转资源配置效率。

早期，随着社会经济发展，宅基地的资产价值日益凸显，农民大多采用自发、隐形流转的方式规避政府管理，参与分享城镇化发展成果。但由于隐形流转、信息不对称、流转法律风险大等导致较高的交易成本，当完全竞争中较高的交易出现就会出现政府组织对市场的替代，如政府主导下的天津“宅基地换房”、成都“挂钩指标”模式等宅基地流转模式。政府主导下的宅基地流转模式强调政府行政理论的作用，缺乏市场竞争性。

4 政策建议

宅基地流转改革的方向应当是充分尊重和维护农民的市场交易主体地位，延长宅基地流转交易的半径，突出远距离跨区域流转，充分发挥政府的引导和规范作用，探索出一套既能促进农村宅基地顺利流转，又能维护社会稳定的宅基地流转模式，提高土地资源配置效率，优化城乡土地利用结构，增加社会总福利，提出以下几点政策建议。

4.1 因地制宜选择符合地方实际的宅基地流转模式

因各地经济社会发展水平和资源禀赋的差异，要求选择不同的宅基地流转模式，明确宅基地流转的条件和范围，建立健全完善的宅基地退出补偿机制，维护农民的合法权益，避免宅基地流转中过度损害农民权益等问题。

4.2 完善农村宅基地流转的市场机制

协调市场同政府关系，在宅基地流转过程中，应引入市场机制，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，将农村宅基地置于市场机制框架下，凸显宅基地真实的市场价值。同时，政府应积极引导和规范宅基地流转，发挥对市场失灵的调控作用，提供相关服务性工作，诸如搭建有形市场、培育中介机构、完善指标市场运行原则及建立公众参与监督机制。

4.3 协同相关配置制度改革

宅基地流转是一个综合、复杂的体系，不仅与农民的住房和保障功能密切相关，也体现了政府、集体经济组织、农民个人等不同主体之间利益的分配与协调，并涉及土地资源要素城乡间、区域间的流动，还涉及到金融体制、法律法规，保障体系的改革，需要全面系统的综合考虑各方面的影响因素。因此，在宅基地流转中需要协同相关制度改革，如征地制度改革、户籍制度变动、社会保障制度建设、地方政府绩效考核等配套制度建设。

参考文献

[1]陈利根，成程.基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择[J].中国土地科学，2012，（10）：67-74.

[2]张鹏，刘春鑫.基于土地发展权与制度变迁视角的城乡土地地票交易探索[J].经济体制改革，2010，（05）：103-107.

[3]刘卫柏.贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理.2012，（02）：127-132.

[4]陈会广，陈利根.马秀鹏.农村集体建设用地流转模式的多样化创新[J].经济体制改革，2009，（01）：87-92.

[5]章波，唐健，黄贤金，等.经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例[J].中国土地科学，2006，（01）：34-

38.

[6]朱识义.欠发达地区农村宅基地使用权流转法律制度的完善[J].求索，2010，（01）：146-147.

[7]徐银波.集体建设用地流转模式梳理与困境反思二维论[J].中国不动产法研究，2012，（07）：146-157.

作者简介：王秀旺，南京农业大学公共管理学院，硕士研究生在读，研究方向：土地规划与城乡规划。

通讯作者：王群，博士，南京农业大学公共管理学院，副教授，研究方向：土地规划与城乡规划。