规划环评需要公众参与

前一段网上挂有关于环评规划的征求意见稿，向公众征集意见。北京大学法学院教授、博士生导师汪劲教授与中国社会科学院李教授曾就此事做过一番对话。

汪 劲：

规划环境影响评价条例征集意见稿，是在两年前开始起草的，先后共拟18稿。当一个法规文件涉及利益交织较多时，出台的难度就会比较大。有关环境影响评价的制度的构建，一直都是比较困难的事。《规划环境影响评价条例》（征求意见稿）在我国不单纯是环评规划，实际上涉及到绝大部分政府部门的权利问题，他们各自要把牢制定规划权。过去在我国没有环评规划，报上级主管部门批，通过就是了，从来不请第三方代表公共利益来做协调性分析，不愿意把自己的规划拿出去让别人审。当制定影响评价条例时，难度就很大。

李 ：

中国有一个现象，立法之前争论少，法律一公布争论就多。由于立法之前缺少对各种意见的听取，所以制定法律无法执行。我们的法律太缺少公众参与了，无论是制定法律，还是执法过程给公众留下的参与空间太少了。现在已经分化成利益主张各不相同的人群，更需要集中协调调停各种利益，这样才能使整个社会走向和谐，我不知道汪教授制定这个法律的时候，为什么把公众参与的内容制定得这么少？

汪 劲：

环评规划制度是西方国家提出的。通常一个部门要决定做一个规划，就要把这个规划大体的目标告诉编制规划的人，这些机构同样是直接编制规划的单位。一个规划做得好不好？未来可能会带来什么影响？应当考虑第三方的利益。比方说某地被有关工业主管部门批准为新型化工园区，然后教育部门和建设部门又批准在这里设立高教园区，城市的建设部门把这个地方确定为小城镇，那就是说，一个小城镇，一个高教园区和一个化工园区同时在一个地方。这三个规划单看没有什么问题，三个审批的过程都有合理性，但把这三个规划放在一起，就会发现它很不合理。在制定规划之初必须听取各方面的意见，应当让大家来参与、来讨论，要进行不同的利益平衡。

做规划的时候，要有途径可以参与；规划做好后进行评估的时候，老百姓要有提意见的管道；评估完了，审批规划，老百姓还得能提意见。这三个部分在一开始的草案中都规定得很细，但是删掉了许多。而不做细致、明确的规定，立法就很失败。

李 ：

我觉得政府官员只不过是大大小小的管家而已，我们现在做规划环评，项目是一个整体工程，应该关注对人生命健康的直接影响，所以主人首先要说话。现在非常大的问题是，本应人大立法，现在是政府各机关立法。政府各机关的责任应该别人立法，你来执法。现在是自己给自己建立规则。条例中有这么一条，规定什么东西需要做规划环评，由环境保护部门，也就是现在的国家环境保护部和其他各政府部委来会同拟定。搞环境的和破坏环境的坐在一块儿商量什么需要审定，那就等于我们和小偷商量怎么防贼。我觉得这种做法是有问题的。

汪 劲：

李教授说得很深刻。

李 ：

立法要限制政府可能失误办坏事，也可能出于利益办坏事。这是我们立法的基本假设。

汪 劲：

从目前的情况来看，还是政府强势主导立法，这个过程有优点，那就是主管哪个部门对某个方面了解得最多，管理上存在的问题也最清楚。由于过去的制度给他这个部门带来的部门利益、集团利益，甚至是和个人利益纠葛在一起的利益，特别是有利的一方面，肯定要维护。所以在起草这个条例时，只要遇到冲突，绝大多数的部委都会说，时机还不成熟，不适合中国国情，应该有中国特色。

公众参与程序简化了。说把概念解释得太清楚，政府工作就不好做了。特别是政府部门为了自己的利益，愿意把概念的解释权利拿在自己手上，而不愿意用立法的形式规定下来，包括程序上的很多内容也删除掉了。

李 ：

我觉得这里需要注意两点，第一，专家是不是坚持自己的立场？我尽到了责任，没有退让，是最后权衡把我的意见去掉了。第二，能不能立法过程公开？过程由电视台直播，把争论都展现出来，最后没有立上的大家也知道。公开是非常重要的。只有将更多的声音都表达出来，听取了这样、那样诸多的声音之后，再确定一个法律。哪怕我们把这个权利只给立法者，比如人大，比如部委，比如国务院，我们承认立法的权利在那儿，但是有一个前提，必须首先倾听各种各样的不同意见。

汪 劲：

其实我们的政府还是在进步的，现在大部分的法律草案基本上都要征求公众的意见。从本届政府的很多条例开始征求公众意见，这也是进步。公众要利用这种进步，多关注对个人、民生相关的事，与我们个人相关的国计民生之事。现在绝大多数的公众对居住区的周边在干什么都不知道。早晨打开窗户看见有一辆拖拉机在清场地，一会儿把院子架起来了，这是干什么，不知道。后来发现在建一个污染工厂，这个时候你再告它，通常这种情况下，政府没办法，还是要批准的。如果说规划环评条例实施以后，像这种规划，公众首先要知道，要从规划的源头把未来可能出现的影响告诉大家。

李 ：

我觉得政府有责任，应该公布背景材料和请专家解释。否则这里建一个工厂，工厂是什么样的，一般的公众可能没有这方面的专业知识，政府要聘请专家讲给非专业的人听。

汪 劲：

在我看来，环保总局还是持积极的态度的，包括信息公开条例颁布以后，它的环境条例颁布的办法，公众参与环保的程序和方法等等，这些东西在环保部门制定还是前卫的，但是没有用。因为规划的审批机关不是环保部门，审查可能让环保部门介入。审查项目的环评，除了环保部门还有其他部门，环保部门说我要公开，我要参与，其他部门说那是环保局自己的规定，我不做规定。国务院在这个问题上能否坚持人和自然科学发展观的理念，是不是要真正以民生作为自己执政的追求很重要。

李 ：

谁能帮助环保部门或者说谁是更直接的利益相关人，是我们一个一个的公民，这是我一再强调公众参与的原因。也是我为什么一再强调要召开目的明确、让公众参与的听证会，并且要使听证会成为政府的常态。最好的办法就是利用现代的新科技，实行政府多部门，网上协同听政。使听政成为立法、执法中日常的工作方式。法律需要有严格程序的听证会规则。我们现在的听证会缺乏严格的程序规定，想开就开，不想开可以不开，公众参与没有制度化保障。听证会不是决策，不是说看来的人哪种意见多，决策权全在政府。听证会必须要求各种不同意见都能进入，不是他代表多少，而是意见不同就能进入。这是一个关键性要求，正是因为这样它形成一种制衡，使我们能够充分的听取各种不同意见，而不是想听就听，不想听就不听。

汪 劲：

审批和审查不一样，审批是说，这个东西在我这儿，我不批，你这个项目就做不成，这是审批权。审查权就是说，我仅仅是审批权前面的一个前置程序，比方说规划，一个省的水利厅做的规划通常是由某某省政府来审批。省政府在审批之前要把这个规划拿给一个中立的机构审查一下，看看这个机构到底符不符合公众利益需要，你把规划说得很好，是不是综合考虑不很好的。例如一个部门把某一个地域作为它的污水排放的区域，而卫生部门和水利部门、环保部门把这个地方又作为饮用水保护的水源地，这两个规划都被批准了，而显然这两个是很矛盾的。需要有一个相对中立的机构出来说话，指出这个规划是有问题的。

按照我们目前国民经济和社会发展规划和其他综合性规划法律的规定，通常审批机关是上一级的人民政府，如果说上一级的主管部门，那刚才说的水利厅就由水利厅所在省省政府来批准，省政府有审批权。谁是省政府？其实这里头具体来说还要找专家，找部门，找什么人来。这个过程当中必须要有一个把关的人，这个把关就是审查。这个把关人是审查机关自己。

李 ：

有一个常识，这也是法律制定程序最基本的要求，就是不能又当运动员，又当裁判员。现在就是这么一种情况。

汪 劲：

刚才谈到，我们过去在规划和审批这个环节是自己把关，把完了以后说我这个很好，然后走一个程序，就批下来了。现在是科学决策，依法决策。应当有一个能够代表公众的第三方来审查，不应该经济部门的规划由经济部门来审查，从目前国务院的机构架构来看，环保部门是最好的代表。现在环保部门是作为召集审查小组组成的一个机构。

李 ：

如果制定新的思路的话，完全应该交给人大，如果按照老思路交给环境部门比别的部门好一点。每一次对于规划环评做出参与评估的专家，把自己的名字公布出去。日后真出了事就得实行问责。发挥非政府组织的作用太重要了。如果让公众都动起来，不管是个人，是志愿者，是民间环保组织，就可以提供很多信息，就可以帮助政府把事情办好。

汪 劲：

请公众举报破坏环境的行为，每个人都有眼睛，每个人可以拍下照片，录一下音，拍一下视频，传到环保局的网站上，那就是证据，多好啊。如果公众都不同意，强行批准了，是不是可以诉讼呢？这一点，无论是在西方国家，在台湾、香港，都可以引起诉讼。我们开始也做了规定，可是现在没有看到。这个条例可以规定这个诉讼条文。现在是征求意见，广大公众都可以提意见，我倒觉得，大家提意见，相对来讲最好能够具体一点，针对某些条文。