浅析赤峰市地方性法规贯彻执行情况——以《赤峰市红山文化遗址群保护条例》为例

萱烨 彭晓静

（二道井子遗址博物馆，内蒙古 赤峰 024000）

赤峰市于2015年12月正式取得立法权，开始行使地方立法权。自行使立法权以来，赤峰市先后共颁布了6部地方性法规，分别是《赤峰市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《赤峰市红山文化遗址群保护条例》《赤峰市禁牧休牧管理条例》《赤峰市地下水保护条例》《赤峰市扬尘污染防治条例》《赤峰市辽代都城州城帝陵遗址保护条例》。其中《赤峰市红山文化遗址群保护条例》（以下简称为《保护条例》）是赤峰市正式拥有地方立法权后颁布实施的第一部地方性法规。下面以该《保护条例》贯彻执行情况为例，详细介绍条例颁布后的实施效果，分析总结条例本身及在实施过程中存在的问题，针对存在的问题提出完善建议。文章旨在对赤峰市首部地方性法规实施情况进行总结分析，愿为后人的研究提供基础性材料和科学依据。

1 《保护条例》颁布情况

红山文化是中国北方最重要的考古学文化之一，距今6500～5000年。位于赤峰市红山区城区东北角的红山遗址群是全国重点文物保护单位，保护面积约10平方千米。其中，红山后遗址是红山文化的发现地和命名地。2012年，红山后遗址、魏家窝铺遗址与辽宁省朝阳市的牛河梁遗址作为红山文化遗址列入申报《中国世界文化遗产预备名单》之中。根据申遗要求，为使红山文化遗址群、魏家窝铺遗址得到更好的保护与管理，特制定了《保护条例》。该《保护条例》于2016年10月27日，在赤峰市第六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2016年12月1日获得自治区人民代表大会批准，自2017年1月1日起施行。《保护条例》的实施，为红山文化的保护、管理、利用提供了法律保障。

2 《保护条例》实施情况

自2017年1月1日《保护条例》实施以来，赤峰市政府、红山区政府及相关部门严格按照《保护条例》要求，加大经费投入，推动基础设施硬件建设，加强文物保护力度，广泛开展宣传展示，着力培养专业管理人才，积极推进红山文化申遗进程，大力推动红山遗址群、魏家窝铺遗址周边环境整治工作，实施红山遗址群改造提升工程，极大改善了遗址周边环境，保护利用水平不断提高，保护管理工作取得显著成效，条例实施效果较好。在贯彻执行《保护条例》方面做了如下工作。

2.1 加大文物保护经费投入力度

根据《保护条例》第五条规定：“赤峰市、红山区人民政府将红山文化遗址群保护、管理和利用工作纳入国民经济和社会发展规划及城乡规划，所需保护管理经费列入本级财政预算。”红山区人民政府加大经费投入力度。在积极争取国家保护资金的同时加大本级文物保护经费投入。一是在红山文化博物馆建设中本级投入近5000万元。为了进一步展示好、利用好红山文化，2017年4月启动红山文化博物馆建设项目，该项目占地面积20335平方米，总建筑面积8422平方米，总投资约为8000余万元，其中本级投入近5000万元。二是在推动基础设施建设上投入资金。魏家窝铺遗址是红山文化时期重要的聚落遗址，考古发掘结束后，红山区人民政府投资244万元建设了600平方米临时展厅，投资200余万元铺设了306国道到魏家窝铺遗址公路。三是利用国家文保专项资金和发改专项资金391万元，完成了红山遗址群、魏家窝铺遗址保护标志碑、遗址界碑的设立和红山遗址群围封保护工作。

2.2 加强文物保护力度

一是建立分级管理体制，织密文物保护安全网。按照《保护条例》的第六条规定，层层签订文物保护责任状，压实文物保护责任。将红山文化保护工作纳入赤峰市、红山区政府重要议事日程，定期召开相关会议，及时解决保护、管理、利用工作中存在的各种困难和问题，确保两处全国重点文物保护单位的文物安全。

二是人防和技防相结合，确保遗址安全。红山区文物局对红山遗址群、魏家窝铺遗址保护范围和建设控制地带进行日常巡查。同时，聘用3名文物保护人员对文保区域进行常态化巡守。投资28万元为魏家窝铺遗址安装监控设备，申请国家专项资金504万元，为红山遗址群配备了监控系统，对遗址进行全方位实施监控，实现视频监控全覆盖。

三是加大执法力度，开展联合检查。将红山遗址群和魏家窝铺遗址保护工作纳入重点执法监管范围，加强文物保护执法监管力度，联合消防、公安、市场监管、相关镇街开展执法检查。针对《保护条例》第十八条规定的禁止行为进行严厉打击，特别是对在遗址保护范围和建设控制地带内盗采盗挖、私搭乱建、私设墓地、私建大棚现象发现一起严厉打击一起，确保两处遗址的真实性和完整性。

2.3 整治遗址周边环境

根据《保护条例》规定，为保护好遗址群的历史风貌和自然环境，2018年红山区人民政府以红山遗址群为核心，启动了大规模的棚户区拆迁征收工作，目前已接近尾声，多年来困扰影响遗址环境和景观的现象得到了彻底治理。同时对魏家窝铺遗址周边的农用耕地采取了政府补偿租用的方式，较好地遏制了因遗址层浅而破坏遗址的现象。2020年以全区文物安全大排查为契机，对红山遗址群周边历史遗留问题进行了整改，对魏家窝铺遗址周边的榆树和杂草进行了处理，遗址周边环境得到的很大改善。完成了《红山遗址群环境治理方案》《魏家窝铺遗址环境治理方案》编制工作，目前方案已上报国家文物局待评审。

2.4 红山文化申遗工作稳步推进

《保护条例》第二十四条规定：“红山文化遗址群保护管理机构应当运用多种方式，广泛开展宣传展示工作，增进公众对红山文化遗址群的认识和了解。”红山文化遗址申报世界文化遗产是为了更好地展示、宣传红山文化，是红山文化保护的新起点。为此，市区两级人民政府分别成立了红山文化遗址申报世界文化遗产工作领导小组，组建了红山文化遗址申遗专家团队，制定申遗时间表路线图，细化明晰申遗任务，采取主动汇报、积极配合的方式，稳步推进红山文化申遗工作。

2.5 建设博物馆，申报国家考古遗址公园

《保护条例》第二十二条规定：“市、红山区人民政府应当依托遗址建立遗址公园和遗址博物馆等。”2017年4月启动红山文化博物馆建设工作，2019年10月该馆正式对外开放，博物馆的建成为传承红山文化，讲好红山故事提供了平台和载体。市区两级政府积极推进红山文化遗址群国家考古遗址公园申报工作，按照国家文物局《关于印发〈国家考古遗址公园管理办法（试行）〉的通知》（文物保发〔2009〕44号）文件要求，红山区人民政府已编制完成了红山遗址群、魏家窝铺遗址文物保护规划。当前，红山遗址群已列入内蒙古自治区考古遗址公园立项名单。

2.6 广泛开展宣传工作

首先深入学习《保护条例》。《保护条例》颁布后，赤峰市、红山区人民政府、文物行政主管部门多次组织开展专门的培训，聘请专家，对《保护条例》进行深入解读，发改、公安、财政、国土资源、农牧、水利、遗址所在地镇人民政府等多部门参与培训。培训旨在让大家熟练掌握《保护条例》的内容，真正理解《保护条例》每项规定的真正内涵，为《保护条例》的宣传工作提供保障。其次是积极宣传《保护条例》。依托“5·18国际博物馆日”“中国文化和自然遗产日”“草原文化遗产日”等重要时间节点，通过悬挂宣传横幅、设立咨询台、制作图片展板、发放宣传单等形式，加强对《保护条例》的宣传，利用广播、电视、报刊等传统媒体和快手、抖音、头条等新兴媒体，教育和引导广大群众增强对《保护条例》重要性和必要性的认识，为《保护条例》的贯彻执行、顺利实施营造了环境，提供了保障。

2.7 加强文物保护管理队伍建设

多年来，市区两级政府重视文物管理队伍建设。2019年，红山区按照机构改革要求，赤峰市红山区文化旅游体育局加挂赤峰市红山区文物局牌子，保留文物局机构设置，为正科级单位。红山区文化旅游体育局下设文物保护股，为内设机构，核定行政编制2名，目前，文物保护股有工作人员3名，负责日常工作。红山区还先后成立了红山文化博物馆、二道井子考古遗址研究中心。并于2021年3月整合二道井子考古遗址研究中心、赤峰市红山区文化遗产保护中心，组建二道井子遗址博物馆，加挂红山区文物保护中心牌子，为红山区文化旅游体育局所属事业单位，机构规格相当于股级。同时，为二道井子遗址博物馆、红山文化博物馆增设23个事业编制。近两年来公开招录文物管理人员14人，经过积累和发展，红山区文物管理工作得到加强，人员业务能力普遍提高。

3 《保护条例》存在的问题

从上述实施情况看，《保护条例》自实施以来都取得了较好的效果，市区两级政府及各相关部门认真贯彻执行，履行职责情况良好，条例规定的主要条文得到有效执行，为更好地保护管理和展示利用红山文化遗址群提供了有效的法治保障。但也存在一些问题，主要集中表现在以下几个方面：

3.1 《保护条例》内容上存在的问题

部分规定细化不到位，可执行性不强。如《保护条例》第六条虽然对各级政府、相关部分的职责进行了分工，但过于笼统，且没有相应的配套制度，导致各部门在开展工作中对其具体负责的工作不明确，存在管理权限分散、相互推卸扯皮、保护不到位等问题。《保护条例》第十条由于未给出明确的奖励措施，该条文在实施过程中大打折扣。

3.2 《保护条例》实施中存在的问题

一是对红山文化遗址群保护的思想认识还不够。《保护条例》实施以来，通过广泛的宣传与教育引导，全社会对红山文化遗址群的保护意识有所提高，但深度不够，在城乡建设或具体建设项目实施过程中，还是会认为只要保护好遗址本体便可，对遗址的保护范围和建设控制地带以及遗址周边环境缺乏比较深入的保护意识，存在文物保护让位城乡建设经济发展等问题。

二是《保护条例》的宣传教育工作有待提高。首先《保护条例》在立法时仅在征求意见阶段在赤峰市人大网站和《赤峰日报》上发布过征求意见公告，广大人民群众参与立法的阶段有限，参与立法的方式较单一，受众面较小，广大人民群众对立法的背景和立法的目的了解不深。其次《保护条例》出台实施以来，虽然开展了宣传教育活动，但宣传教育的方式比较单一。且在宣传教育活动中多侧重对红山文化的宣传，对条例本身的宣传不足，导致广大人民群众知晓度低，参与热情不高，也导致个别部门配合度差，执法力度不够。

三是在配套设施建设和保护措施落实方面过于依赖国家专项资金和政府单方面投入，资金投入方式较单一。虽然红山区人民政府在贯彻执行条例实施过程中，加大了资金投入力度，但远远满足不了新形势下文物保护的需求。由于资金问题，布展长达9年之久的魏家窝铺遗址临时展厅得不到改善。

四是缺少红山文化遗址群保护管理专门机构。尽管《保护条例》中提出红山文化遗址群日常保护、管理工作由红山文化遗址群保护管理机构负责，并对该机构的主要职责进行了细化，但目前红山区并没有成立专门的红山文化遗址群保护管理机构，具体工作由红山区文化旅游体育局文保股负责，由于文保股的级别较低，管理权限有限，在调度统筹工作中受到很大限制。

4 对策建议

4.1 进一步完善《保护条例》内容

对条例中的个别条文进行完善，如进一步完善《保护条例》第六条。红山文化遗址群保护工作是一项长期综合性工作，单靠政府和文物行政主管部门是无法完成的。厘清各部门管理职责，明确各级政府，红山文化遗址群管理机构，文物行政主管部门和规划、发改、公安、财政、国土资源、农牧、水利等相关职能部门的主体责任、监管责任和直接责任。特别是在保护范围和建设控制地带的建设项目、保护对象的维护和修缮等工作中，要明确各管理部门的审查权和审批程序等。同时，制定相关配套制度，建立文物安全保护联席会议制度，完善文物安全责任体系，组建红山文化遗址申遗工作领导小组，厘清各有关部门文物保护工作职责，加大督查检查力度，建立健全文物保护和文物安全的闭环管理制度。对条例第九条、第十条的奖惩措施，制定出明确的实施细则，确保条例的可操作性，保障条例实施成效。

4.2 开展普法宣传教育活动

立法过程中社会公众参与度低，实施过程中宣传教育不到位，普法教育的缺失，导致社会公众参与立法的积极性不高，法律法规的公信力和威慑力不足，在《保护条例》实施过程中遵法守法意识淡薄，配合度不高。建议广泛开展普法教育活动，拓宽宣传渠道，采取进机关、进社区、进校园、进企业的形式进行广泛宣传。利用公众接触较多的公众媒体，如电视、广播、微信、微博、快手、抖音等进行深入宣传。营造良好的法治环境，培养公众遵法守法的意识，提高公众对《保护条例》的认可度，从而在实施过程中达到良好的社会效果。

4.3 多渠道拓展保护资金的投入

一是市区两级政府应明确将红山文化遗址群保护管理经费列入每年政府财政预算，持续足额提供资金保障，解决文物保护规划编制、周边环境治理、博物馆展陈提升、基础设施的日常维护与正常运转等问题。二是鼓励公民、企业、社会团体、其他公益性组织通过资助、设立基金会、提供技术服务和直接投资的方式，积极参与到红山文化遗址群保护管理工作中，形成全社会共同参与的保护管理机制。三是按照条例对红山文化遗址群利用的要求，在坚持政府主导的前提下，市区两级政府可以通过政策引导的方式，鼓励企业或者个人开发文创产品、开展文化产业、文旅融合、文化研究等保护性利用活动，获得的收益可用于红山文化遗址群的保护，形成多方参与的共同投入机制。

4.4 继续做好《保护条例》实施工作

《保护条例》自2017年实施以来，通过各方的努力，保护管理工作取得一定成效，但在实施过程中仍然存在个别条文贯彻不到位情况。建议一是人大要加强跟踪监督和调研指导，推动《保护条例》各项规定落实落地；二是各级政府、各相关部门坚定不移贯彻执行《保护条例》各项规定，继续做好实施工作。强化部门联合，不断加强执法力度，进一步提升管理水平，提高公众保护意识，扩大社会参与度，积极开发文创产业、文旅融合、研学教育、休闲娱乐等功能，努力做好红山文化遗址群保护展示和开发利用，打造红山文化品牌。