从《明定车马章程告示碑》浅析清代政府公务用车的管理办法

陈晓楠

摘 要：通过对运城博物馆馆藏《明定车马章程告示碑》进行研究，考证其碑文背景和政令内容，探讨不同朝代的政府公务用车管理办法。研究思考《明定车马章程告示碑》中的政府公务用车的勘合管理、具体规定、费用摊派等内容，解析清代山西境内政府公务用车是如何规定的，探索《明定车马章程告示碑》的现实意义。

关键词：勘合管理;费用摊派;现实意义

《明定车马章程告示碑》通长205厘米，碑身高76厘米、宽17厘米，碑座高28厘米、宽48厘米。此告示碑原立于马王庙公所，现藏于运城博物馆馆藏珍品展厅。

光绪元年（1875）三月，由五甲掌管粮料的官员金崇德、孙学义、郭□烈以及总□官韩学贤、赵效冉、张□修立碑于马王庙公所外，用来颁布政府公务用车的管理办法，旨在对山西“自军兴以后，营员军火来往既多，丁役吏胥从而苛派，期间弊端杂出，甚苦吾民”的现状做出政府公务用车改革规定，以便民众知悉监督。此告示碑是清代光绪年间山西驿递制度改革的一个缩影。

1 《明定车马章程告示碑》背景

自“同治中年以来，山西因远控蒙，回新商路，东涉察哈尔，西界河北套，尽大青山，南带边墙，晋省为五路通衢所在，开始俱屯重兵，以备战守”。清同治后，山西成为征战之地，来往差驿繁多。《明定车马章程告示碑》就是在这样的背景下出台的。

《明定车马章程告示碑》开篇：“为明定车马章程出示晓瑜，事照得晋省为五路通衢，差务络绎，向遇供支车马各州县借资民力，叠经前部院奏，奉谕旨，允惟有案，自军兴以后，营员军火来往既多，丁役吏胥从而苛派，期间弊端杂出，甚苦吾民，本部院现饬筹防局司道斟酌通省情形，妥议章程六条具详，核定除由局备录章程通饬各州县遵办，并令将简明条款刻碑衙署驿舍门前外，以此示仰军民人等一体知悉，所有简明条款分条列后勿违特示。”从这段话可知，山西省因为五路通衢，开始俱屯重兵，以备战守。自屯重兵以后，营员军火来往差务繁多，驿站供应的车马支出和丁役都额外增加许多开支，从而导致吏胥苛派盘剥百姓，使当地的民众苦不堪言，也使驿递制度弊端杂出，成为官员腐败的温床。为此本部院饬筹防局司道商议出六条官员出行车马管理章程，并要求各州县遵办，同时将简明条款刻碑后立于衙署驿舍门前，要求官员吏胥严格遵守，同时以便百姓监督。

2 《明定车马章程告示碑》碑文作者

山西“以督抚专制地方，以布政、按察二司为之属，以佐其政治”。所谓“督”“抚”即为总督和巡抚。根据晚清山西历任巡抚的任职年代考证：1871年9月—1876年2月，鲍源深任山西巡抚;1876年2月—1880年6月，曾国荃任山西巡抚;1881年11月至1884年4月，张之洞任山西巡抚。再佐以此碑所立的年代——光绪元年（1875）三月，也就是1875年3月的证据，可知《明定车马章程告示碑》开篇的“兵部侍郎兼都察院右副都御史巡抚山西兼管提督盐政印务节制太原城守尉鲍”中的“鲍”指的是当时山西最高军政长官鲍源深。这从光绪皇帝的一道敕谕中也得到验证：“兵部侍郎兼都察院右副都御史鲍源深，兹命巡抚山西太原等处地方，提督雁门等关军务并驻防满营官兵，兼理太原、大同二镇，兼管提督印务，兼管河东吉兰泰盐政驻剳太原府，专管地方举劾文职贤否、粮饷刑名一切民事。”从这通碑文中可知当时清代的驿站由督抚直属管理。

鲍源深，字华潭（花潭），号穆堂，晚又号澹庵。安徽和州梁山镇人，原籍歙县。生于清嘉庆十七年（1812）五月初十，卒于光绪十年（1884）六月十四，享年七十三岁。同治十年（1871）九月，鲍源深授山西巡抚，十月抵任。同治十年九月至光绪二年（1876）二月，鲍源深在山西任职巡抚五年。从他之后，山西的历任巡抚都在职很短，坊间一度传闻山西巡抚一职受到诅咒，因而鲍源深也是晚清山西巡抚任职期限最长的一任巡抚。据传鲍源深在山西声誉极佳，事实如何已不可考，但零星史料记载鲍上任后在山西大刀阔斧推行了改革。

在吏治方面，鲍源深一上任就开始扫除旧弊，翻出陈案旧案，重新审理，将拖沓的旧案都一一办理，狠抓吏治，除旧弊，立新政，大刀阔斧地改革创新驱除官场陈恶，并严格要求自己，真正做到“早夜孜孜，克勤克慎，必得当而后已”。

在治军方面，《清史稿·卷一百七》记载了他在这方面做出的努力：他“仿曾国藩直隶练兵之法，选练马队一营，步队二营，以次推行各镇”，以巡抚直辖的抚标兵为试点，并“挑选本标之强者，酌加口粮，以时训练成劲旅数千，派人南北大道巡缉。游勇马贼为之少却”，解决了山西各绿营老弱病残的困境。同时，亲自沿黄河视察边防，遇到难走的路，以花甲之龄坚持徒步前行，见到的人无不感叹鲍源深“为宿将所不逮”。

在民政方面，针对山西当时百姓多种罂粟而不种粮食的现状，他“严罂粟之禁，使民重本身”，同时严令各州县严格实施，并将“以禁种罂粟多寡而定”作為州县考核政绩，并大力提倡勤俭之风，一时山西风气大变。

鲍源深即将离任山西时正值山西百年难遇的大旱，鲍源深为此做出积极的处理：光绪二年（1876）山西旱情趋向严重，针对饥荒，鲍源深立即展开赈灾事宜，先自己捐银两千两，同时劝绅商捐输“以惠穷黎”，并开仓放粮，“疏陈赈恤”，并向皇帝上报此次旱灾的严重性，希望得到朝廷救援。光绪三年（1877），66岁的鲍源深卸任归里，此时山西旱情愈加严重，他在启行前再捐银两千两赈灾。光绪皇帝得知后大为感动，对鲍源深“诏加三级，诰授光禄大夫，振威将军”。

因时代的限制和这场百年难遇的旱灾的严重性，鲍源深未能解决此次旱灾，解任后仍念念不忘山西的灾害，并时常“引咎责躬，如不自克”。

从上述史料记载中可知鲍源深在山西任职期间颁布很多可值得称赞的善政，《明定车马章程告示碑》就是其颁布的善政之一，从这块碑的字里行间可窥见鲍源深牧守山西的执政理念。

3 历代政府公务用车管理办法

政府公务用车管理自古有之，“公车”乃公（官）家车轿之谓。古代的公车包括官车、官马、官船、官轿等。因其名曰“公”，故自古不许私用。政府公务用车最早为牛拉的车，后为马拉的车，再后来才改为人抬的轿。在中国的正史《舆服志》篇都有政府公务用车的详细规定。舆，即车、辇、轿、座驾。什么级别的官享受什么等级的座驾，有严格的规定和限制，不得僭越。

早在先秦时期就已经出现政府公务用车的概念。《周礼·春官·巾车》曰：“巾车掌公车之政令。”“巾车，下大夫二人、上士四人、中士八人、下士十有六人、府四人、史八人、工百人、胥五人、徒五十人。”“巾车”是古代一种官名，也指以帷幕装饰的车子，这是关于政府公务用车最早的记载。

在汉代，政府公务用车的配置和使用不断加以完善。《后汉书·舆服志》记载天子出行的交通工具：“天子五路，以玉为饰，锡樊缨十有再就，建太常，十有二斿，九仞曳地，日月升龙，象天明也。”皇子出行的马车：“皇太子、皇子皆安车，朱班轮，青盖，金华蚤，黑<木虡>文，画轓文辀，金涂五末。”公侯出行的马车：“公、列侯安车，朱班轮，倚鹿较，伏熊轼，皂缯盖，黑轓，右騑。”二千石官员出行的马车：“中二千石、二千石皆皂蓋，朱两轓。”这是在交通工具方面做出等级限制。

《后汉书·舆服志》还对随从人员做出了规定：“公卿以下至县三百石长导从，置门下五吏、贼曹、督盗贼功曹，皆带剑，三车导;主簿、主记，两车为从。县令以上，加导斧车。公乘安车，则前后并马立乘。长安、雒阳令及王国都县加前后兵车。亭长，设右騑，驾两。璅弩车前伍伯，公八人，中二千石、二千石、六百石皆四人，自四百石以下至二百石皆二人。黄绶，武官伍伯，文官辟车。铃下、侍阁、门兰、部署、街里走卒，皆有程品，多少随所典领。驿马三十里一置，卒皆赤帻绛鞴云。”可见，古代政府公务用车等级森严。

《后汉书·舆服志》还记载这么一段历史：“景帝中元五年，始诏六百石以上施车轓，得铜五末，轭有吉阳筒。中二千石以上右騑，三百石以上皂布盖，千石以上皂缯覆盖，二百石以下白布盖，皆有四维杠衣。贾人不得乘马车。除吏赤画杠，其余皆青云。”这是中国最早也是最成型的官车使用规定，从这段话可知：第一，不同官员驾车马匹数量有差异，马匹越多官爵越高。第二，公车的装饰体现等级差别。在车厢两旁用以遮蔽尘土的屏障方面规定：官品六百石以上至千石的可以将左车漆成红色，两千石以上的可以将两车都漆成红色。在车辆上避雨遮阳的车盖方面规定：平民乘车只许用青布盖，官吏两百石以下用白布盖，三百石以上用皂布盖，千石以上方可用皂缯覆盖。成语“冠盖云集”指的就是众多官员开会时车子停在一块的情状，于是车盖连同冠服合称“冠盖”，成了仕宦的代称。

两汉时期已经有专门的政府机构管理官员的公务用车，《汉书·朱买臣传》记载：“有顷，长安厩吏乘驷马车来迎，买臣遂乘传去。会稽闻太守且至，发民除道，县长吏并送迎，车百余乘。”由这段记载可知当时已有专门的政府机构管理官员的公务用车。

唐代的政府公务用车有比汉代更加严格的管理办法，不仅对所乘的交通工具有所规定和限制，还对随行的衣物重量、出行的路程有了更加严格的规定。《唐律疏议》中规定：“三品以上在驿站能乘四匹马，四品及国公以上乘三匹马，五品及爵三品以上乘两匹马，散官和前官乘一匹马，其余人乘驴。官员出行公车应乘驴而乘马的罪一等，乘驿马枉道者，一里仗一百，五里加一等，罪止徙二年，随行的衣物重量超过一斤杖六十，超过十斤罪加一等，罪止徙一年。”由此可见唐律的严谨和详细。

明代的政府公务用车管理办法比唐代更为严格，《大明律》首先在交通工具方面是这样规定的：“凡出使人员应乘驿船、驿马，数外多乘一船一马者，杖八十。每一船一马，加一等。若应乘驴而乘马，及应乘中等、下等马而勒要上等马者，杖七十。因而殴伤驿官者，各加一等。若驿官容情应付者，各减犯人罪一等。”

《大明律》对官员出行的路程也进行了规定：“若枉道驰驿及经驿不换船马者，杖六十，因而走死驿马者，加一等，追偿马匹还官。”

《大明令》对官员出行的随行人员做出了规定：“凡出使人员，关支分例，应合将带从人名数。一品十从，二品八从，三品、四品六从，五品四从，六品、七品三从，八品、九品二从，掾史、令史、书吏、知印、宣使、奏差二从。军官不在此限。”《大明律》还对随行的物品斤两做了规定：“凡因公差，应乘官马、牛、驼、骡、驴者，除随身衣仗外，私驮物不得过十斤。违者，五斤笞一十，每十斤加一等，罪止杖六十（不在乘驿马之条）。其乘船车者，私载物不得过三十斤，违者，十斤笞一十，每二十斤加一等，罪止杖七十。家人随从者，皆不坐，若受寄私载他人物者，寄物之人同罪，其物并入官。当该官司，知而容纵者，与同罪，不知者，不坐。”

明代还对官员出行中的民力使用情况进行限制，最大程度避免对当地百姓造成负担。《大明律》规定：“凡各衙门官吏及出使人员，役使人民抬轿者，杖六十。有司应付者，减一等。”“凡各衙门一应公差人员，不许差使铺兵挑送官物及私己行李，违者，笞四十，每名计一日，追雇工钱六十文入。”“凡公使人等，承差经过去处，索借有司官马匹骑坐者，杖六十;驴、骡，笞五十，官吏应付者，各减一等，罪坐所由。”

清代继承明代政府公务用车管理办法，在《大清律例》中也详细记载政府公务用车的规定和标准。《明定车马章程告示碑》就是清代政府公务用车的一个缩影。通过对这块碑文内容的仔细分析，可从政府公务用车的勘合管理、政府公务用车的具体规定、政府公务用车产生的费用摊派问题三个方面研究清代政府公务用车的管理办法。

4 《明定车马章程告示碑》中政府公务用车的勘合管理

《明定车马章程告示碑》关于勘合方面的记载：“车马票溜单概不准各州县支应，凡照例实需支应之差事或由省局传牌或奉官行文启行，地方州县验明实数，照章应付转移下站。知照其外省差事入境，亦由首站州县验明牌照，公文照此办理，即各州县间有车马事件亦应叙明事由转移换马，如无公文但执事车马票溜单者，上站徇情支应，准下站禀究。”

从中可以知道，清光绪年间的官员出行的文书和牌照颁发一应权力收归省府衙，以文书和车马溜单为证，下属的县市不能私自颁发。官员在出行的第一站州县验明牌照和公文，接下来的州县根据公文牌照办理转移车马手续，如果只有车马溜单，而没有公文执事，各州县将有权力追究并禀明上级。这种规定是因为在清代晚期出现腐败情况，官员为了帮助商人们走私逃税，从中收受贿赂聚敛财富，将其所凭借的勘合作为人情相送给商人们，商人们利用官员们的勘合免费使用驿站的人力物力，甚至有些官员堪合使用之后常常不再交还，长期免费使用驿站的人力物力。《明定车马章程告示碑》的规定是在最大限度避免这种情况的出现。

5 《明定车马章程告示碑》中政府公务用车的具体规定

在公车管理中，交通工具的管制在先秦时期就有规定，其后在唐代除了交通工具外，还对随行的物品和路程做出限制。明代除了在唐代的交通工具、路程、随行的物品方面做了重新规定外，还添加对随行人员、民力使用方面的规定。清代继承明代这方面的法律规定，从《明定车马章程告示碑》可略知一二：“本省奉差出省官员，文官府厅州县，每员行李一辆，包驿马三匹，轿夫三班，未带长轿车改坐车一辆，无车处所，每车均改骡一头。佐杂每员坐车一辆，行李车一辆，无车处所照改。武官除按例不给轿夫外，副将以下都司以上，照府厅州县之例。守备以下，佐杂之例外。外省委员入境，不论官阶，每員坐车一辆，无车处所，改坐马一匹，引马一匹，跟丁大车一辆，无车处所，每人给骡一头，共不得过三头。军装军饷每三套车一辆，装八百斤，两辆车六百斤，单套车三百斤。”从中可以看出清代文武官员出行的不同，重文轻武在此可见一番。同时，还可知道同为文官，本地官员出省和外地官员入境又是不同的规定。

但《明定车马章程告示碑》对随行物品斤两的规定却大而化之，只规定“行李车一辆”，具体斤两却比唐代明代都粗略。从中可以猜测到当时吏治的腐败的严重性，以至于在随行物品的限制方面都不做具体规定。

6 《明定车马章程告示碑》中政府公务用车产生的费用摊派问题

明代后期因内部腐败矛盾加剧，驿役成了“最为民害，情罪可恨”的重役。清代对此进行改革，将驿站佥派从百姓中剥离，成为“官当”。这种改革有效地制止了腐败现象，但是在清晚期随着制度的执行诞生新的腐败——胡乱摊牌。为最大限度地遏制这种腐败，清政府做出的新的规定。《明定车马章程告示碑》关于摊派规定：“凡无里局州县及不通大车处所，或现雇骡马驼只，或以牛车马支差，悉仍照旧车惟另有点验，骡马之处，凡所验骡马，只准按照现差实需数目，先拣壮健者点派，每匹酌给雇价四五百文，其钱即于点而不用者摊派，如有应点而别受雇外出者，一律摊派，以照平允不准丁役多索分文，并禁差役私行卖放其通车处所，大差过境，令查照传牌数目，通以印票传唤，日齐如所用，车马数目在捌拾者，该县系五十里支差，则前三十里，应出两车，两马，后二十里应出壹车壹马，轮替办理，余以类推，总期实用实摊，杜绝官亲丁役，用以调多，希图折钱肥己之弊，违者以从容论。”可知规定实用实摊，禁止官府胡乱摊牌，爱惜百姓民力。

“凡有里局州县民间公举，绅董官加慎选，通年设立，循环印簿，二本所支，车马由局逐日登记，循环更换以便查核，州县署内另立一册，亦将支发车马逐日记明，倭换簿时舆册核对数相符合者，官为过砆不符合者立传丁役，绅董彻底严究分别革惩，每季照簿签榜，由官复核盖印，张贴里局门外，所有某日某差用某户车马及如何摊派，均于榜内详载分明各使乡愚共知，不得含混，其在局办事之人，准由官酌定数目另开薪水伙食于用，颅内一并榜示，如仍有舆丁役串通欺瞒，弊及因无弊可作遂，敢刁难掣肘者，立加痛惩。”从碑文中可知，政府对于摊牌腐败事宜除了硬性规定实用实摊外，同时还在人事和账簿上详加规定：在人事上慎重选择乡绅耆老，在账单上车马票据账单每日登记，一式两份，一份归乡绅，一份归州县，以便查核。并将其账单张贴于衙署驿所门外，以便民众监督查看。通过人事和账单以及公开张贴等方式，最大限度避免乡绅州县丁役串通一气，使政府公车管理趋向透明化。

7 《明定车马章程告示碑》现实意义

《明定车马章程告示碑》所颁布的政府公务用车管理办法已成为尘封的历史，但其对清朝国家机器的正常运转、维护社会的稳定起到了一些积极作用，因历史原因此办法实施成效相当有限，但却为当代政府公车管理留下了值得借鉴的方式和经验。政府公务用车管理是一个系统工程，需要各方面与之配套协调，只有这样才能真正实现透明化管理。

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