坚冰背后

杨中旭

3月6日下午，来自国家发改委、公安部、民政部、财政部、人社部、国土部、住建部、农业部等部委的副部长齐聚全国政协礼堂，集体会商110多件有关城镇化的提案。

这并不包括来自全国人大代表的百余份城镇化议案。尽管空气、水、食品的安全问题牵动亿万人心，但事关中国未来格局的大战略，则非城镇化莫属。

4个月前发布的中共十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动。城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

至此，“新四化”正式取代了上世纪80年代的工业、农业、国防和科技现代化的“旧四化”，成为中国新的发展战略。而中共中央政治局常委、国务院副总理李克强近年来在多个场合反复谈及城镇化对未来中国的巨大意义，亦令这一概念逐渐升温。

尽管城镇化在扩内需、落实以人为本的科学发展观方面，有着极大的现实意义。然而，诸多迹象显示，城镇化核心改革仍需破局。

内需抓手

今年两会期间，中国人民银行行长周小川表示，经常项目顺差与GDP之比，在2012年已经降至2.6%。

这一比值，在金融危机爆发之前的头一年，也就是2007年，高达10.1%。

外需不振，唯有内需补缺。2009年的中央经济工作会议上，城镇化成为新的内需抓手。

中国宏观经济学会副会长王建在最近几年反复强调：只有城镇化才能救中国。

2008年初，王建算了一笔账：从2003年到2007年，中国大概增加了1亿城市人口，与之相对应，城市固定资产投资增加了52万亿元。

按照2007年城市人口计算，如果城市人口翻一番，中国大陆的消费总额有望翻番，即每年可增加10万亿元以上的消费额。彼时，中国大陆的出口额约为9万亿元人民币。“如果城市人口增加1倍，就是一分钱不出口，内需也能把这一块吃掉。”王建说。

2012年2月16日出版的《求是》杂志刊登了李克强的署名文章：《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》。文章称，2010年我国农村居民消费水平为4455元，城镇居民为15900元，城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求将会增加1万多元。城镇化率每年提高1个百分点，可以吸纳1000多万农村人口进城，进而带动1000多亿元的消费需求，而相应增加的投资需求会更多。目前我国农民工总量达2.4亿人（2012年底达到2.6亿），其中外出农民工约1.5亿人，农村还有相当数量的富余劳动力，城镇化蕴涵的内需潜力巨大。

在接受《中国新闻周刊》采访时，国家发改委城市和小城镇研究中心研究员易鹏表示，如果城镇化追平发达国家，未来还将有3亿人口进城。

2012年9月，李克强在出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会时又谈到：城镇化与服务业发展密切相关，“城镇化创造了大量需求，服务业也就起来了”。传统农业自给自足，而城市生产生活很大程度上是相互服务。服务业是城镇就业最大的容纳器。目前，发达国家服务业产值和就业比重都在70%？80%以上，已经形成以服务业为主体的产业体系。比如，欧洲等发达国家在医疗服务方面的支出相当于国内生产总值的10%，美国高达17.6%。我国目前服务业增加值比重只有43%，就业比重只有36%，医疗服务支出比重约5%，发展的潜力很大。

“我国目前有1.7亿老龄人口，社会呈老龄化趋势，发展老龄服务和医疗服务，能够形成一个就业容量很大的产业。”李克强如是说。

如果内需扩容，产能过剩的难题亦有望缓解。根据国家发改委宏观经济研究院研究员姜克隽的计算，城镇化所带来的内需扩大，足以让钢铁、水泥等支柱产业再红火10年。

表与里

然而，现实与理想大相径庭。

受工业化的强力带动，改革开放35年来，城镇化率从1978年的18%攀升至2012年的52.57%，城镇常住人口达7.1亿。照此计算，留在农村的常住人口为6.4亿，已经不足总人口的一半。

只是，根据中央农村工作领导小组组长陈锡文、国家发改委城市和小城镇研究中心主任李铁等人的计算，户籍城镇化率仅为35%左右。

这之间17个百分点的差额直接体现在数亿农民工没能获得相应的公共服务。2008年，《劳动合同法》正式实施，城镇人口的社会保障水准骤然提高。而陈锡文去年9月在一次演讲时透露，农民工在城里缴纳的社会保障状况不令人乐观。2011年，缴纳医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险的农民工占农民工总人口的比重分别为18.6%、16.4%、27%、9.4%；而缴纳住房公积金的农民工比重还不到3%。

远虑导致近忧。3月10日，北京市海淀区百旺商城两位来自河南的售货员表示，在未签劳动合同、也无社保的情况下，不足3000元的收入仅能维持基本开销，其他消费则可望而不可即。

正在起草城镇化规划的发改委人士表示，如果背后衔接了公共服务均等化，户籍本是中性制度，“但问题在于，当前的户籍制度与太多利益挂了钩，社保是最大的一块”。

3月9日，在参加两会沙龙——“新四化”下的中国城镇化之路时，全国青联委员、宁波市海曙区区长吴胜武表示，通过城镇化扩内需的设想受到了收入分配格局的制约。其中，农民工未能市民化是主因。

陈锡文在前述演讲时表示，有关部门在武汉做的调查分析显示，一个农民工如果在武汉市就业，用人企业如果按规定，把工人必须缴纳的社会保障都交上，每月需花费516元。加上农民工自己缴纳的166元，合计为682元，一年为8000多元。“刚才讲了缺口很大，缴纳的平均比例不到20%。真正要让农民工变为市民，那么巨大的社会保障的缺口怎么解决？”

在农民工社会保障存在巨大缺口的背景下，却出现了“伪城镇化”潮流。前述国家发改委官员今年春节返乡之时，与东部某省6个乡镇负责人晤谈，得知这6个乡镇均将城镇化列入重点工作范围，极力推动农民集中居住。

“问题是，农民集中居住之后，并未得到实质性的社会保障等好处，”发改委官员说，“乡镇倒是多出了集体建设用地。”

在城镇化业已列入官员政绩考核范围之际，2012年全年城镇化率提高了1.3个百分点，起草城镇化规划的发改委官员直言：其中水分不少。

“十二五”规划纲要显示，“十二五”期间，城镇化率计划提高4个百分点，平均每年0.8%，对应着年均7%的GDP增速。2012年，GDP同比增幅为7.8%，对应着1.3个百分点的城镇化率增速，显然比例不符。

国家发改委已经发现，一些县级政府发出行政命令，要求县公务员将尚在农村居住的家人接到县城居住。按照国家统计局的城镇化率统计标准，即使是农村户籍，但只要在城镇常住6个月以上，即可统计为城市常住人口。

门槛被谁抬高

“被统计”的城市常住人口，却随着城市的扩张和城中村的治理，无奈地拉长“常住地”和就业地点的半径。

2009—2010年，北京著名“蚁居”集聚地、海淀区唐家岭大规模拆迁，主要在中关村打工的“蚁族”被迫“北漂”。作为唐家岭的原住民，北京银建出租车公司孙司机熟知“蚁族”的去处——海淀区北清路北，新“蚁居”比原“蚁居”远了3公里以上。

这还只是北京这座大都市在城郊结合部的扩张。3月9日的两会城镇化沙龙上，易鹏一度感慨，在上海陆家嘴工作的金融白领对他诉苦，最怕亲戚朋友找到自己的工作地点，因为在“视觉城市”的指引下，低档餐馆在陆家嘴已经销声匿迹。

宁波市中心城区海曙区区长吴胜武旋即接过话头：我从心底里认可低收入群体的自由迁徙权和居住权，但为了“视觉城市”，我又必须拆掉城中村。

这位40岁的区长坦言，以海曙区500亿的GDP和70亿财政收入的规模，西部省份的区县“可能20年也追不上”，“但兄弟城区在后面紧紧追赶，为了政绩考核，只好把低收入人群居住区变更为商服区”。

对吴胜武发言附议的包括全国人大代表、陕西西咸新区管委会常务副主任王军。3月10日，王军在两会间隙赶到后海和景山考察。发现恭王府等贵族府院与大杂院相伴而居，“里面有中央领导，高干子弟，富商，但也有城市平民，”王军说，“以前我不太理解，觉得治安可能有问题。但现在的感受是，混居更符合客观规律，对社会心理、社会结构都有益处。”

王军的思路转变，或许和李克强去年9月的讲话有关。李克强指出，释放城镇化带来的内需潜力，就不能抬高城镇化过程中人口转移的门槛，“香港公屋和租屋占全部住房的50%，就是为了吸引各种劳动力群体，使城市充满活力。城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，需要不同领域不同岗位的劳动者，就像有人形容的，城市不仅要有‘拿手术刀的，也要有‘拿剃头刀的，不仅要有‘戴眼镜的，也要有‘戴安全帽的”。

北京大学国家发展研究院深圳土改专题报告显示，作为移民城市，深圳的大部分移民住在城中村。2005年，福田区暂住人口中大约有90%居住在城中村。城中村的租户几乎都是外来人员，年龄在20？30岁，月收入1000元？3000元人群占了一半以上。

包括深圳、宁波等大部分东部城市对城中村的清理，进一步延缓了农民工市民化的步伐。特别是各级政府力推的“十二五”期间的3600万套保障房，主要针对户籍人口。吴胜武坦承：针对农民工的保障房，是0%。

然而，中国城镇化大潮中的外来人口涌入，无疑动了原住民的奶酪。2005年初，北京市两会召开之时，时任北京市政协委员、中国人民大学国际关系学院教授张惟英提交了“人口准入制度”提案，一度引起轩然大波。在那份提案中，张惟英反复谈及北京市的人口承载力和低端人口无序进入问题。

“人口准入”同时对亿万农民工子女有着巨大影响。陈锡文披露，2011年，农民工的随迁子女中，到城镇就读的义务教育阶段的孩子为1100多万人。现在全国义务教育的孩子为1.5亿人，其中1.3亿在县及县以下，城市的孩子不过2000多万。“所以在很多地方的学校中农民工子弟占到40%多，占到50%是不足为奇的，”陈锡文说，“这1100万农村孩子还只是1.3亿义务教育阶段农村孩子的十分之一，今后的教学资源怎么配置？”

根据国家发改委城市与小城镇研究中心的调查，目前很多北京的学生家长已经对学校中农民工子弟增多颇有微词，“城市原住民和‘市民化农民工的博弈才刚刚开始”，该中心主任李铁表示，“一边是增量，一边是减量。”

全国人大代表、中南某省一位地级市市长坦承：地方财政收入有限，只好先保障户籍人口的利益。

起草城镇化规划的国家发改委官员表示，日本在城市化大潮之初，给予进城农民三份礼物：强制社会保障、子女义务教育、保障房。换言之，在三份礼物未到位之时，农民工市民化的门槛难以实质降低，以人为本的城镇化自难破局。

谁来承担成本

2010年1月，陈锡文在一个内部场合回忆，城镇化早在2000年即已写入中央文件，以对冲亚洲金融危机。

那一年的中共十五届五中全会召开之前，“积极稳妥推进城镇化”和“走出一条大中小城市、小城镇协调发展的中国特色城镇化道路”等表述已正式出现在“十五”计划中。

接下来的成本核算却让这一政策延迟了9年之久。中央在测算住房和社保成本时发现，仅补全社保这一项，就需要10万亿投入，而当年GDP不过9.9万亿。

此前，成都市统筹委、国土局官员在接受《中国新闻周刊》采访时也曾算过一笔账：农民获得城镇住房和社保，政府需为每个农民相应投入10万？15万元。按照理想模式，如将成都600万农民中的三分之二转为城镇人口，政府得拿出4000亿？ 6000亿元，这超出了成都新世纪头10年的财政收入总和，实在难以承受。

而在全国GDP已达52万亿，财政收入超过11.7万亿的背景下，3月9日，全国人大代表、江西省抚州市市长张和平在“两会”城镇化沙龙上公开呼吁，中央政府加大分摊城镇化、也就是农民工市民化成本的力度。

这位地级市市长表示，地方财政收支项中，只有城市维护费，而无城市建设费。在中央没有补偿、流转税（工业主体税收）占据大头的背景下，依托土地财政筹措城建资金就成为唯一的法门。

全国人大代表、陕西省西咸新区管委会常务副主任王军提供给《中国新闻周刊》的《新型城镇化的几个关键问题》一文中这样表述：在城市建设方面，政府财政投入有限，主要依靠土地级差地租和溢价，沿城市边际扩张，投资小、见效快，以预期土地收益作为商业担保融资推动城市扩张，在商业模式上无疑是成功的。

张和平和王军坦承，土地财政模式，亏本出让工业用地，以招商引资，随后通过地产项目不仅可以挽回损失，还可以坐收渔利。

陈锡文披露，2009年，土地出让金总收益接近1.4万亿，用于支付征地财产补偿金是5000多万元，成本占到土地出让金总收益的37.0%，政府了获得土地出让金总收益中超过60%的纯收入。

“问题是，土地出让金这一块收益，进城农民工享受的份额亦很有限。”中国人民大学经济学院教授陶然说，“在社保、义务教育、住房方面被边缘化之后，农民工只能在公共交通、煤气水电补贴方面部分有所挽回。”

就在公共服务均等化呼声愈来愈高之际，官方财力也已开始出现下降。陈锡文披露，2011年全国土地出让金3.3万亿，但仅仅是征地拆迁补偿的费用就超过了2.3万亿。也就是说，土地出让金的纯收益占总收益的比重已经不到30%，成本却占到了71.3%。“纯收益空间的下降也证明这个制度往下面是越来越困难，可能再过一两年纯收益进一步下降，这个制度对地方政府可能就变成鸡肋。”陈锡文说。

2012年，全国土地出让金下滑至2.7万亿。一位地方官承认，尽管土地出让金收益下降，但无论是城建费用，还是地方融资平台债务偿还，全部依托于土地溢价，“除了饮鸩止渴，继续想方设法推高地价，地方政府别无他途”。

有鉴于此，通过营改增、房产税（不动产税）、中央与地方财税分成比例调整等系列改革使地方政府事权、财权对称，增加地方财力就成为财税体制改革的题中应有之义。“但即便如此，政府财力也难以对农民工市民化全额埋单”，接近城镇化规划起草的人士称，“一方面，企业要为农民工上社保，另一方面，通过落实农民财产权，也可以极大地补充农民工市民化成本。”

2013年中央一号文件明确提出要求，农地确权在5年内完成，这无疑为农村集体建设用地入市埋下了地基。此前，无论是成都的城乡土地增减挂钩试验，重庆的地票改革，还是浙江的土地发展权交易，重心都在于推动农村集体土地入市交易。在国家发改委起草城镇化规划的官员看来，盘活土地存量资本，是破解城镇化难局的不二法门，“重庆地票目前13万/亩，但只在重庆辖区挂钩。如果挂钩到全国，可能将会是50万/亩？100万/亩，农民工市民化成本有望一举解决”。

《中国新闻周刊》获悉，国家发改委正在起草的城镇化规划，重点突出5个方面，农业人口市民化位列第一，而制度设计和政策安排中，也包括了土地政策变革。