城镇化的本质是农民市民化

王全宝

去年以来，尹中卿多次到基层调研，发现不少地方正在人为推进造城运动，要城不要人，个别地方甚至出现了“睡城”“空城”“鬼城”现象。

“提升城镇化质量，促进城镇化健康持续发展，不仅事关当代，而且事关未来。”尹中卿说。再次当选全国人大财经委副主任委员后，他感觉责任更重了。

尹中卿，全国人大代表，第十二届全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员。2008年3月，他当选为第十一届全国人大财经委委员；同年12月被任命为副主任委员；五年之后，他再次当选。

3月10日，在河南代表团住地，尹中卿就今年“两会”期间热议的“城镇化”问题接受了《中国新闻周刊》专访。他指出，城镇化是工业化发展的自然结果，是农村人口生产方式和生活方式转变的长期过程。城镇化的本质，是农民市民化。

中国新闻周刊：去年以来你去各地调研城镇化建设，发现了哪些问题？

尹中卿：我们在调研过程中发现，目前许多地方造城运动方兴未艾，有搞城中村改造的，有建新区和卫星城的，动辄几平方公里、几十平方公里。有些地方号称新城建设，走到里面一看，实际上只是修了马路，竖起了路灯，埋了水管，孤零零几片厂房，几栋商住楼，但就是没有居民，更没有市民。也就是媒体所说的“鬼城”！

城镇化过程中之所以出现这些现象，就是因为一些地方城镇化建设指导思想出了问题，城镇化方向出了偏差。有些地方政府把城镇建设当作增加建设用地指标、追逐土地出让金收入的借口，当作招商引资、扩大基础设施建设投资的载体，当作促进GDP增长、创造短期和表面政绩工程的手段。

城镇化的本质是人口城镇化、农民市民化，而不是土地城镇化、农田非农化。城镇化的关键是农业转移人口市民化，把进城务工经商的农民转变为城镇居民，把在城镇能够长期定居下来居民转变为真正的市民。从“农民”，到“居民”，再到“市民”，这是一个有序的转移、转变和转化过程。正因为如此，我不赞成现在统计数据上，用城镇常住半年以上人口数占总人口数的比例当作城镇化率，更不能运用这个数据来衡量各个地方城镇化发展的真实水平。

中国新闻周刊：作为全国人大财经委副主任，你能否介绍一下中国城镇这些年的整体情况，当中还存在什么问题？

尹中卿：改革开放以来，我国城镇化建设取得了举世瞩目的成就，城市数量从l978年的l93个增加到2011年的657个，建制镇从2173个增加到19410个。

但也应当看到，在城镇化形态和城镇布局上，不同规模和层次的城镇发展不够协调。许多流动人口青睐大中城市，许多地方政府也在倾力打造大中城市，许多资源、资金实际上也在向大中城市集聚。近些年来，一些城市不断修改城市规划“重新定位”，“县”想改为“市”，“市”想升格为“中心市”。据公开资料，目前有几十个城市提出要建设“世界城市”和“国际大都市”，有上百个城市提出要建设“中心城市”，结果导致一些城市建成区盲目扩张。

与此同时，中小城市和小城镇却在不断萎缩。县域城镇数量虽多但规模偏小，基础设施薄弱，人居环境较差，综合承载能力不足，集聚产业和人口的能力十分有限。据有关机构调查统计，目前，我国还有20%的小城镇没有集中供水，80%的小城镇没有污水和垃圾处理设施，县域城镇建成区平均人口只有7000左右，相当多的建制镇居民不足5000人。超过两亿的外出农民工，在县级城市居住就业的只有20%左右，在县域城镇居住就业的不足10%。绝大部分建制镇的镇区面积规模在2平方公里以下，超过5平方公里的小城镇数量微乎其微。与20年前相比，全国建制镇的人口占全国人口比重甚至还有所下降。

中国新闻周刊：在全国两会期间，一些来自各地地方官员代表认为发展城镇化，应该增强县域城镇产业发展功能，你对此有何看法？

尹中卿：通过近30多年城镇建设，可以看出工业化是城镇化的基础，产业发展是城镇化建设的核心。如果城镇没有产业支撑，缺乏造血功能，不仅发挥不了城镇的应有作用，而且还会拖累区域经济发展的后腿。

目前，我国相当一部分县域还是以分散经营的农业和以农产品粗加工为主导产业，许多城镇缺乏优势产业支撑，综合经济实力薄弱，集聚能力有限。推进县域城镇健康发展，必须将县域经济发展与城镇化建设协调起来，加快农村工业化进程，提升城乡产业一体化发展水平，推动城镇化与县域工业化和农业现代化同步推进，协调发展。

对此，我建议：一要壮大特色产业。根据本地资源禀赋、环境承载力和周边大城市的辐射作用等条件，承接资金、技术、人才、产业转移。在农产品主产区和重点生态功能区集中建设县城和中心镇，在农村兴建加工网点，打造“一镇一业”、“一镇一品”，实现特色产业发展与城镇建设的有机协调。

二要建设产业园区。按照专业化分工和协作的原则，集中开发产业园区，引导企业集聚，发展优势项目，通过“以城促产”，“以产兴城”，建设“工业重城”“商贸大城”“旅游强城”，形成各具特色的产业集群。

三要培育龙头企业。围绕本地优势，积极搭建技术服务、融资服务、营销服务等平台，注重招商引资，实施龙头带动战略，鼓励企业兼并重组，培育主导产品，最大限度地发挥工业企业的规模、聚集、辐射和带动效应。

中国新闻周刊：两会期间，有些代表认为对于推进新型城镇化建设就是农民从农村转移到城镇，对此你是否赞同？

尹中卿：我不赞同这种说法。我认为推进新型城镇化的目的，并不仅仅是农民从农村转移到城镇，更重要的是实现城镇公共服务功能。在我国现行财政体制下，绝大多数县域依赖转移支付才能维持正常运转。由于县域政府财力极其有限，所属社区社会保障水平往往很低。这就需要尽快解决“市管县”体制所造成的负面效应，消除政策限制的壁垒，建立健全覆盖城乡的社会保障体系。

中国新闻周刊：那如何才能增强县域城镇公共服务功能呢？

尹中卿：通过调研，我认为应该从以下三个方面来实现县域城镇公共服务功能。第一，要扩大县域财政权。积极探索“扩权强县”“省直管县”改革，完善财税、投融资体制，逐步给县域留下更多财力。通过公共财政体制的改革和制度创新，消除“市压县”“市卡县”“市挤县”“市吃县”或“市刮县”现象，调动更多资金投向县域城镇，赋予县域更多的经济发展空间。

第二，要努力实现基本公共服务和社会保障全覆盖。推进公共服务和社会福利体系改革，逐步实现农业转移人口进城落户后在子女教育、文化休闲、医疗卫生、就业服务、劳动报酬、住房租购方面与城镇居民享受同等待遇。提高教育、医疗、社保、住房等公共服务水平。逐步将农村转移人口纳入社会保障体系，尽快实现社会保险关系在不同统筹区的转移接续和不同制度间的衔接转换。

第三，要高度重视县域城镇老龄人口和农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题。整合政府、社会和家庭等多方面资源，加大养老公共产品投入，大力发展养老产业，关注城乡空巢家庭以及农村留守老人。加强生产扶持、社会救助、人文关怀，保障留守农村的大多是妇女、儿童的基本权益和人身安全。

中国新闻周刊：现在有些地方搞城镇化建设，出现了“有城无市”“房地产化”的倾向。

尹中卿：近些年来，由于政府财力短缺，金融服务到位不够，社会资本乏力，造成基础设施建设投入不足，内涵式城镇化严重滞后，历史文化特色优势逐渐丧失，县域城镇建设中“有城无市”现象比较普遍，难以吸收足够的人口。

所以，我认为，城镇化建设要防止“有城无市” “房地产化”的情况出现，增强县域城镇人口集聚功能。

城镇化绝非单纯的城市空间扩张，更为紧迫的任务是实现人口城镇化，以存量带动增量，有序推进农业转移人口市民化。

中国新闻周刊：但现实长期存在的城乡二元结构，很难打破城乡统筹的藩篱？

尹中卿：的确是这样的。长期以来，我国城乡分割的政策体制限制了城乡一体化进程的发展，城乡政策的差异，有形和无形的“门槛”，把进城务工的农民拒之门外。

为此，我建议，推进人口迁移和户籍制度改革。取消以划分身份和限制流转为特征的户籍管理模式，以举家迁徙和新生代农民工为重点，放开在县域城镇落户限制，降低农民进城的门槛，引导和促进符合条件的农业转移人口在城镇落户定居。

实施有利于农民向城镇转移的承包地管理政策。按照“依法、自愿、有偿”的原则，加快农村土地流转制度改革，允许进镇的农民保留其农村承包地的使用权或将其使用权有偿转让，促进土地适度规模经营；允许农村集体土地作股参与城镇开发，提高农民的财产性收入，吸纳农村人口实现就地就近转移落户。

中国新闻周刊：那么在推进城镇化过程中，破解二元结构，应注意哪些问题？

尹中卿：近年来一些地方以摊大饼方式来简单扩大城市规模，大量的农业转移人口进城之后，宅基地常年闲置，甚至出现了空心村。在一些地方，承包的土地也荒废了。乡村建房、城镇租房，农民工把他自己打工获得的钱拿回家乡盖房子，但是又没有人住。我认为，解决农村土地流转承包的机制，积极破解城乡二元结构和城市内部的二元结构，才是破解上述问题之道。

由于农民工新二元结构的长期固化，因此要避免“候鸟型”城乡人口流动导致的“半城镇化”。另外，还要防止出现城市无产业支撑的过度城镇化问题，避免城镇化使新城变“空城”，防止城镇化带来的“大城市病”。