公共文化服务和旅游融合发展的实践探索和路径思考

毕绪龙

（中央文化和旅游管理干部学院 党委办公室，北京 102600）

协同推进公共文化服务和旅游公共服务、为居民服务和为游客服务，是深化文化和旅游融合发展的重要内容。相比于产业领域的文化和旅游融合发展高歌猛进，公共服务领域的文化和旅游融合发展也在逐步推进，但整体上进展比较缓慢。在新冠肺炎疫情影响下，公共文化服务和旅游融合发展的必要性更加突出，通过公共服务融合发展促进文化和旅游高质量发展的重要性更加突出。本文拟在近年来公共文化服务领域相关政策和实践分析基础上，对公共文化服务和旅游融合发展的实践探索和具体路径作出思考和研究，为相关部门和业界提供参考。

一、融合发展基础

经过十几年的稳步发展，公共文化服务的概念、范围、标准、财权、事权等已经清晰，并且有专门的法律予以保障，具备了和相关行业融合发展的行政基础和法律保障。进入21世纪特别是“十二五”时期以来，我国国家基本公共服务制度体系建设加快了步伐，围绕从出生到死亡各个阶段和不同领域，一整套涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务体系基本建立，支撑起政府保障全民基本生存发展需求的制度性安排。公共文化服务体系建设早在2005年中央关于文化体制改革的文件中就已提出，2007年中共中央办公厅印发《关于加快构建公共文化服务体系建设的意见》，对公共文化服务体系建设作出部署。党的十八届三中全会之后，为落实会议精神，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，连同其他公共文化服务政策的出台，标志着国家公共文化服务体系建设政策体系基本完善。2017年3月1日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式施行，对公共文化服务概念作出法律界定［1］，明确公共文化服务以满足公民基本文化需求为主要目的，由政府主导、社会力量参与，把向公民提供公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务纳入法律规定范围，对公共文化设施建设与管理、公共文化服务供给与保障等作出具体规定，形成保障和推进公共文化服务体系建设标准化、均等化、社会化、数字化等特征。党的十六大以来，公共文化服务体系建设列入党的重要会议文件，文化建设部署重要内容和每年政府工作报告。进入“十二五”时期以来，公共文化服务体系建设列入国家公共服务均等化发展规划。近10年来，文化惠民工程成为国家重要工程项目，中央转移支付资金持续支持公共文化场馆免费开放，中央和地方在公共文化领域的财权事权划分更加清晰科学，公共文化服务及其体系建设已经比较完备。2018年4月，文化和旅游部组建，《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》设立公共服务司，其职责中有“拟订文化和旅游公共服务政策”“承担全国公共文化服务和旅游公共服务的指导、协调和推动工作”“拟订文化和旅游公共服务标准并监督实施”等。［2］从党和国家机构改革情况来看，公共文化服务和旅游融合发展或文化和旅游公共服务一体化建设已经被纳入行政管理系统，为公共文化服务和旅游的融合发展提供了行政基础。

在贯彻落实新发展理念、推进行业融合发展的背景下，公共文化服务和旅游融合发展具有了深度融合的时代基础。其一，从国家基本公共服务建设来看，基于“共享”新发展理念、服务型政府建设，体现“政府责任、公民权利”的国家基本公共服务日臻完善。人民群众的精神文化需求特别是多样化、个性化需求日益旺盛，对公共文化服务效能提升与品质提升提出客观要求，同时，伴随着大众旅游的到来，旅游越来越成为公民的基本权利。国家层面把文化和旅游列为满足人民群众精神文化需求的“幸福产业”。正如有学者指出，追寻人生幸福是文化和旅游关系的本源，体验文化幸福是文化和旅游关系的变迁，实现社会幸福是文化和旅游关系的归途。［3］坚持以人民为中心，把最好的服务提供给人民，是文化和旅游公共服务的共同目标，这就为公共文化服务和旅游融合发展提供了时代基础。其二，从文化和旅游系统落实以供给侧结构性改革为主线的经济社会高质量发展理念来看，同为现代服务业的文化行业和旅游行业，其高质量发展是公共服务的高质量发展和服务质量的普遍提升，提升服务质量既是文化和旅游企业社会效益和经济效益相统一的追求，更是文化和旅游公共服务的追求。这就为公共文化服务和旅游融合发展提供了行业基础。其三，从公共资源配置和利用的成本和效益来说，公共文化资源的相对“闲置”“内部小循环”“覆盖面和适用性不强”等问题，可通过与旅游融合发展从而寻求公共品社会效益最大化的诸多方式来解决。居民和游客既需要好的文化体验，也需要好的旅游体验，而文化体验和旅游体验向来密不可分。优秀高效的公共文化服务，不仅能够满足本地群众的基本文化需求，而且能够满足游客体验异地文化的旅游需求，甚至，通过文旅融合能够带动本地公共文化服务发展，反之亦然。这就为公共文化服务和旅游融合发展提供了内在动力基础。其四，从资源利用和保护来讲，可持续发展的文化资源和旅游资源都需要合理利用，同时也都需要重视保护，而资源利用和保护恰是公共服务的重要方面。国家层面对多规合一、国土资源布局的统一要求，以及文化和旅游部组建之后对资源保护利用的统筹，为推进公共文化服务和旅游融合发展、促进资源可持续保护利用提供了治理基础。

推进公共文化服务和旅游融合发展，亟需从“最佳结合点”和“最大公约数”出发，夯实深度融合的实践基础。就目前文化和旅游公共服务建设而言，公共文化服务和旅游公共服务既存在深度融合的一些“空白点”和潜在空间，也分别呈现出不同的特点。在实际工作中，原国家旅游局已有“十二五”“十三五”全国旅游公共服务规划，旅游公共服务所涉及的旅游公共服务基础设施（如公共景观、特色街区、休闲绿地、旅游厕所、游客集散中心、旅游标示等）、旅游公共信息服务（如旅游咨询服务中心、网络信息服务、旅游解说服务等）、旅游便民惠民服务（如面向公众的旅游消费优惠券、旅游年票套票、特殊群体优惠等）、旅游安全保障服务（如旅游安全监测、旅游应急值守和服务等）［4］58，等等，正在逐步推进，也在不断探索。虽然已经提出“建设与大众旅游新时代相匹配的结构完善、高效普惠、集约共享、便利可及、全域覆盖、标准规范的旅游公共服务体系”［5］这样的体系架构和发展目标，但截至目前，旅游公共服务体系建设尚未纳入国家基本公共服务规划范围，同时，旅游公共服务相应的范围、标准、财权事权划分以及政策供给等尚不明晰。在这样的现实情境中，公共文化服务领域可以借助基本公共文化服务相对完备的体系化建设基础和优势，在服务对象、服务区域、服务内容、服务方式等方面积极寻求和旅游融合发展的侧重点和切入点，加强文化资源的配置利用，为推进文化和旅游公共服务融合发展做出探索。

二、实践探索

改革开放以来，文化和旅游政策始终把旅游与社会主义精神文明建设、传播和塑造中国形象、提高国家文化软实力紧密结合，在做好这个巨大公共品方面作出了不懈努力。早在1981年国务院发布的《关于加强旅游工作的决定》中就提出要从中国的实际出发,逐步走出一条适合国情,日益兴旺发达的中国式的旅游道路，体现社会主义制度的优越性,发扬我国人民热情好客的优良传统,充分发挥我国的古老文化、山水名胜和多民族这些特点,开展具有中国特色的健康文明、丰富多彩的旅游活动。20世纪90年代，重要的旅游政策都强调了旅游对文化发展、满足人民文化需求、增强爱国凝聚力作用的发挥等内容。2009年，原文化部和国家旅游局联合印发《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，第一次提出“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的重要载体”理念，从构建社会主义和谐社会的高度，以“树形象、提品质、增效益”为目标，采取十项举措加强文化与旅游结合，进一步推动了文化资源、公共文化设施和旅游的融合发展。新世纪第二个十年，随着“文化＋”“旅游＋”战略的实施和新业态新模式的涌现，文化和旅游公共服务的融合发展日益加快。在乡村旅游、红色旅游、旅游演艺、研学旅行、健康旅游、全域旅游等业态和产品中，公共文化场馆和公共文化服务的介入参与逐步增强。

在各地推进文化和旅游融合发展中，公共文化服务和旅游融合发展政策开始陆续制定并落实。自文化和旅游部组建以来，陕西、浙江、广东、山西、山东等省制定了文化和旅游融合发展的地方政策，体现出经济发达地区和传统文化资源“富集区”推进文化和旅游融合发展的内需和动力，其中都对公共服务领域推进融合发展制定了系列措施。从综合分析来看，主要政策举措体现为如下特点：一是积极拓展公共文化设施的旅游服务功能。鼓励文化场馆对游客开放、对旅游景区和旅游线路进行推介，把具备条件的公共文化场馆打造成为吸引居民和游客的“文化客厅”。二是活跃文化机构在基层社区的旅游服务。鼓励在社区文化活动中心等建立旅游信息服务点，利用节庆假日组织指导镇街、社区开展游客参与性强的主题文化活动，营造浓厚的文化氛围等。其中，共识度很高的一项举措是，鼓励和支持有条件的行政村（社区）结合基层综合性文化中心，建设文化和旅游公共服务中心。三是推进公共文化服务进景区。丰富景区、度假区、乡村旅游点以及游客集散中心等旅游场所的文化元素，组织开展文化惠民服务，增加文化体验项目，把旅游公共场所打造成传播文明、体验文化和展示风土人情的重要窗口等。

各地在公共文化服务和旅游融合发展方面进行了初步探索和实践，同时存在缺乏文化和旅游双向融合理念、缺乏顶层设计、缺乏融合发展的广度和深度等问题。从当前公共文化场馆和机构存量和旅游融合发展的实践来看，文化旅游资源占据优势的场馆机构走在融合发展前列。博物馆、国家文物保护单位、部分大遗址等拥有文化旅游的独特优势资源，实际上很早就开始和旅游融合在一起。纪念馆、科技馆、美术馆等各自具有红色文化、历史名人、科技展示、美术精品等资源要素，与爱国主义教育、党性教育、科学普及、艺术鉴赏和艺术普及等相结合，各地相关机构正在创新服务方式吸引更多的游客。从增量实践的情况来看，一些地方在新建文化馆（站）、基层文化中心设施时，因地制宜和旅游基础设施共建共享。如贵州省盘州全域旅游游客集散中心，同时建设包括文化馆、图书馆等在内的文化艺术中心。宁波市象山县溪里方村依托文化礼堂建立文旅服务中心，把游客服务、文史展览、乡村文创、艺术普及讲习所等结合起来，使其具备了为乡村文化服务和旅游服务的双重功能。［4］60一些地方积极推进公共文化服务进景区。如北京各区在公园、游乐园等景区举办庙会灯会、惠民演出、展览讲座，石景山区各街道社区综合文化中心通过发放宣传品、开展旅游咨询、主题分享活动等方式为游客服务。有的街道文化中心还与旅行社、旅游企业合作，在街道社区举办“星空旅行”“解密南非”“带着图书去旅行”等旅游攻略和旅行文化讲座等。［4］124一些地方结合城市文化特点积极开拓特色群众文化活动新空间。如成都市文化馆组织和推动“街头艺术表演”，深圳开展“街头艺术四季FUN”，哈尔滨开展“街头文艺”等。这些群众文化活动在营造城市氛围、活跃文化生活、宣传城市形象等方面形成一道风景线。从目前各地实践存在的问题来看，公共文化服务和旅游的双向融合理念还不强，距离把提升文化服务质量和水平，贯穿到吃住行游购娱各环节和旅游业发展全过程的政策目标，还有不小的距离；公共文化服务和旅游融合目前还缺乏系统科学的顶层设计，只在部分地区部分文化场馆和机构做到了“宜融则融”，远远没有做到“能融尽融”，“以文促旅、以旅彰文”的内在互动，其效果尚未充分发挥。

突如其来的新冠肺炎疫情对公共文化服务能力进行了严苛考验，同时也对公共文化服务与旅游融合发展的实践提出了新的挑战。疫情期间，新冠肺炎疫情对文化和旅游发展产生了严重影响，文化和旅游线上业态融合发展加快进程，在此背景下，文化和旅游部门、各地公共文化场馆和社会相关机构充分利用在线平台，开展一系列在线展览、在线直播、全景虚拟场景“云春游”等活动，体现了公共文化服务领域的社会服务意识和服务能力，同时也带来了对公共文化服务和旅游融合发展“短板”的思考。第一，社会服务能力是公共文化服务和旅游融合的基础。旅游行业以旅游企业为主体，市场化程度比较高，在服务社会、服务游客的方式方法方面竞争激烈，社会服务能力是其生存之本。公共文化服务与旅游融合，势必由原来的为本地人民群众的单一服务转向为本地人民群众和游客的双重服务，只有不断提高社会服务能力，才能不断地和旅游融合，相互借力发挥作用。第二，“互联网+公共文化服务”的思维和能力没有获得很好的锻炼和提升，一定程度上疏离了社会流行文化和网络文化，公共文化服务产品服务的内容创新、形式创新未能与市场同类产品服务保持基本同步，服务方式还不完全符合主流消费人群的消费形式和消费习惯。［6］第三，面对形式多样、渠道多元、时间零碎、眼球挑剔的文化消费趋势，公共文化的传统服务方式正在失灵。旅游中的文化必须是符号化的，看得见摸得着的，文化内容必须用与旅游相关的符号表达出来。将来文旅融合的公共产品和服务，可能大部分都是故事化、生活化和场景化的。这就对公共文化资源转化、内容创新、形式创新提出了新的要求。当前，公共文化机构的门户网站、公众号浏览量很少，在线群文活动和线下活动方式基本雷同，还不能适应旅游在线服务的新需求和新趋势。

三、发展路径

公共文化服务和旅游服务，有可以融合的一面，也有相对独立的一面，在文化和旅游融合中要尊重这一规律。同时，推进文化和旅游融合要解放思想、大胆创新，特别是基层一线文化和旅游部门的同志要积极探索，敢于摸着石头过河，从实践中找到文化和旅游融合发展的有效路径。目前，公共文化服务与旅游融合发展，中央层面还没有明确的政策指导，旅游发展对公共文化服务的机制运行还不够了解，需求还不够旺盛。这时候，恰恰需要公共文化场馆机构主动对接、大胆创新、探索路径。从总体思路上来讲，公共文化服务要以弘扬和践行社会主义核心价值观为引领，以全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承等公共产品及服务的提供和传播为中心，一方面探索如何为旅游丰富文化内涵，一方面探索旅游如何为文化价值传播赋能，两方面结合起来就是“以文促旅、以旅彰文”。

分级分类、因地制宜，开拓公共文化场馆设施的旅游服务功能。一是各级文化艺术中心与旅游融合。区县级以上的新建文化艺术中心基础设施好、周边环境好、公共文化服务功能齐全，有的已经成为本地居民周末、假期休闲的“文化高地”，可以从文旅融合层面拓展旅游服务功能，特别是在全域旅游发展中，有可能打造成为旅游打卡地。二是乡村旅游条件比较好的地方，是文化和旅游基础设施融合建设的着重点，可以把基层综合性文化中心朝着文旅服务中心的方向来建设，发挥服务乡村振兴战略、建设乡村公共文化服务体系、文化艺术扶贫、丰富乡村旅游文化内涵等方面的作用。三是把文化馆、图书馆总分馆制中的分馆、站点建设，与景区景点、咨询服务点、游客集散中心的文化活动结合起来。

加强文化和旅游信息推介传播融合。包括物质文化遗产、非物质文化遗产在内的文化资源信息，特别是形象生动的文化资源信息推介，对呈现目的地整体形象不可或缺，对旅游推介宣传作用巨大。目前旅游信息绝大部分是旅游企业平台和游客点评方式提供，虽然现场感强、即时性强，但存在目的地文化信息不详、不实、不准等问题，迫切需要文化和旅游信息推介传播的融合。在这一方面，公共文化场馆设施单位可以主动作为，调动自身拥有的资源，以特色文化旅游地图、城市文化旅游智慧导航等灵活多样的形式，促进本地旅游推广。

积极促进静态文化资源故事化、场景化，开发新型文化旅游融合服务产品。在开展艺术普及活动过程中，可以把一些有地方特色的活动安排在景区、知名建筑、历史街区等场所，和居民生活娱乐、游客游览观赏结合起来，成为文化旅游融合服务产品，既做好居民服务，又吸引游客参与。打破非遗传承、技艺展示“我演示你观看”的僵化模式，有系统地进行创新设计，以场景化的形式进行展示，以故事化的形式进行宣传。充分利用好节日节庆把文化艺术服务场景化，在体现本地文化底蕴的大街小巷、胡同院坝、小区街坊等，通过艺术普及活动、民间民俗活动，营造有主题、有生活、有场景的休闲娱乐新方式，获得本地群众喜爱、游客乐于参与的双重效果。

主动融入文化旅游新业态。目前，文化旅游已经有红色旅游、旅游演艺、文化遗产旅游、主题公园、文化主题酒店等业态，博物馆、纪念馆、遗址遗产等文保单位已参与其中。与以展览展示为主要功能的博物馆不同，虽然有一些图书馆、文化馆设施设计感很强、很吸引人，但图书馆、文化馆的基本功能毕竟是借阅图书和文化活动服务，大多数不具备直接为旅游服务的条件，需要另辟蹊径开展融合发展工作。公共文化场馆可采取“走出去”的方式，把特色文化艺术活动融入到节庆旅游之中。近年来，各地在基层公共文化服务方面作出若干创新，如浙江的“文化礼堂”、安徽的“农民乐园”、浙江丽水的“乡村春晚”以及各地持续举办多年的街道社区文化节等，都可以与节庆旅游、乡村旅游、全域旅游等相融合，打造“乡愁”品牌的文化旅游新业态。

积极参与开拓文化和旅游消费新空间。从旅游服务的角度来看，实际上很多城市的群众文体活动区域，特别是中心广场、滨河休闲带、各类型公园、城市绿道、健身步道等，已经成为游客体验本地真实生活、融入本地文体休闲、体验异地文化生态、激活旅游经济的重要场所。公共文化服务应进一步树立为游客服务的理念和意识，优化公共文化场所布局，把相关群众文体娱乐活动提升为特色品牌，因地制宜地创设主客共享新空间。

共建共享旅游文化生态。从长远来看，公共服务领域的文化和旅游融合发展，将会通过文化和旅游的合力建设一种旅游文化生态。有学者敏锐地注意到，文明旅游既包括游客出行和交往的文明态度，又包括游客对旅游目的地资源的自觉保护意识和行为，还包括对当地居民的生活习惯和方式的尊重；旅游文化不仅包括游客的文明旅游，而且也包括旅游投资者、开发者和经营者对本地资源、文化的尊重和保护，对本地居民文化传统的尊重和保护，是文化和旅游企业文化建设的重要内容。［4］97从旅游文化生态建设的视野来审视，公共文化服务和旅游的融合发展将具有新的文化责任和使命，即在旅游文化生态建设中，承担起以公共文化服务丰富旅游内涵、以良好的旅游文化生态传播中华文明的重要职能。

结 语

在分属不同行政部门管理的时期，公共文化服务和旅游融合发展既有体制机制的束缚，也有局部领域的探索和实践，梳理并研究公共文化服务和旅游公共服务的规划、工程、项目等政策历史，对二者融合发展作出顶层设计，任务十分迫切。公共文化服务和旅游融合发展是文化和旅游高质量融合发展的重要组成部分，涉及政府责任、企事业主体社会责任、公民基本权利保障等重要议题，同时存在体制机制不畅、行业习惯思维固化、领域差异化较大、人才供给不足等现实问题，仍需理论指导及在广度和深度上的积极探索和实践。当然，公共文化服务和旅游融合发展要量力而行，先盘活存量，再发展增量，坚持把调动全员参与的积极性、业务人员参与的自觉性、文化和旅游志愿服务参与的广泛性结合起来，成系统、成系列地推进公共文化服务和旅游融合发展。