地方性法规立法中评估的实践与探索

杨洪春

关健词地方立法 立法中评估 立法质量

一、地方性法规立法中评估的概念和特点

十八大以来，***总书记在一系列讲话中阐述了推进全面依法治国进程中科学、民主立法的重要性，指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量”。

地方性法规是中国特色社会主义法律体系中不可缺少的重要组成部分。在立法法修改后赋予设区的市有立法权的新形势下，如何进一步提高地方立法质量是一个重要的课题，提高立法质量，已经成为我们今后相当长时期内地方立法工作的重点和首要任务，提高立法质量不仅成为地方立法机关和立法工作者的共识，同时，也是新时代立法工作的重要原则要求。美国社会法学家庞德认为：“法律的生命在于它的适用和生效”。立法质量好不好，归根到底要看其适用情况，看其是否经得住实践的考验，实现预期的目的。这就需要对法规在立法过程中的审议环节进行分析评价和检验，以此确证地方性法规的自身价值，为此，在地方立法实践活动中地方性法规立法中评估制度应运而生了。

在立法实践中，立法评估是指按照一定的标准和方法，由特定的评估主体，对地方性法规实现其宗旨、目标的一种评价分析。按照立法进程，立法评估可以分为立法前评估、立法中评估和立法后评估。立法前评估，也称立项评估，它是指为了使编制的立法规划和计划具有科学性和可行性，列入立法规划计划的项目应当经过评估，对立法的必要性、可行性作出评估。立法后评估，也称“立法后头看”，是指在法律、法规颁布实施一段时间后，按照一定的标准和程序，对现行有效的法律法规文本质量、立法价值、实施绩效、制度设计等进行客观的调查和分析，提出明确的评估结论，目的在于更好的实施、修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。这里笔者结合曲靖市地方立法实践，重点讨论立法中评估。立法中评估是指对地方性法规在地方人大常委会审议表次通过之前进行评估，主要对即将出台的地方性法规的主要制度设计及相关内容的合法性、合理性、可操作性、规范性进行评估，为提高地方立法质量加上一道“阀门”，这是加强地方立法工作，提高立法质量采取的一项新举措。

地方性法规立法中评估具有评估对象的特定性和客观性的特点。特定性是指地方人民政府向同级人大常委会提出地方法规案后，经地方人大常委会第一审议后，在第二次审议形成表决稿之前，地方人大法制委员会在履行统一审议职能的同时，委托第三方对这个法规草案文本的主要制度及其内容进行评估，为法制委员会统一审议提供借鉴和参考。客观性是指法规草案提交第三方进行评估，对法规草案的主要制度和内容上存在缺陷进行分析评估，具有中立性，使评审结果更具客观公正、科学合理。

二、地方性法规立法中评估的实践与探索

根据立法法的授权和云南省十二届人大常委会二十二次会议决定，曲靖市自2016年3月1日起开始行使地方性法规制定权以来，按照全国人大和省人大地方立法工作座谈会议要求，紧紧围绕曲靖经济社会发展的实际，按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，及时启动、稳步推进地方立法工作，不断健全地方立法工作机制，着力提高立法质量，实现了地方立法工作的良好发展。四年多来，曲靖市的地方立法工作围绕全市经济社会发展的立法需求，共制定了五件地方性法规，即：《曲靖市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《曲靖市建设工程施工现场管理条例》《曲靖市会泽历史文化名城保护条例》《曲靖市文明行为促进条例》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例》。一件程序性法规和四件实体性法现，内容涵盖了城乡建设与管理、生态环境、历史文化保护等三个领域，立法服务于经济社会发展，依法规范地方立法工作程序，促进了地方治理方式转变和治理能力的提升。

2019年市人大常委会首次委托曲靖市地方立法研究基地对《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》开展立法中评估，对两件地方性法规草案的主要制度及内容的合法性、合理性、可操作性、规范性进行立法中评估。下面将以立法中评估的评估主体、评估内容、评估方法和评估实效为切入點，以《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》两件地方性法规草案作为研究对象，进行分析研究。

（一）评估主体

立法中评估主体，是指在立法中评估过程中，组织和承担立法中评估工作的单位和个人。评估主体的选择，对立法后评估的质量和效果起着重要的作用，在对《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》两件地方性法规草案进行立法中评估时，我们主要是委托曲靖市地方立法研究基地开展评估工作。曲靖市地方立法研究基地是2018年市人大常委会为了进一步加强曲靖市地方立法工作，促进地方立法理论与实践有效结合，更好地发挥高校的智力优势、人才优势和平台优势，为曲靖地方立法工作提供智力支持和专业咨询服务，与曲靖师范学院联合成立的搭建地方立法智库平台，这是我市地方立法工作与曲靖师范学院在地方法学研究实现深度融合，在地方立法机制上保障科学立法、民主立法、依法立法的一次积极探索。

（二）评估方法

立法中评估方法是指曲靖市地方立法研究基地在对确定的地方性法规草案进行立法中评估时所采用的方式和方法。评估采用条文精确检索、理论分析、条文对比及整体评价等方法，评估依据是与两件地方性法规草案有关所有的上位法，评估包括具体条文评估与整体规范评估。评估对两件地方性法规草案中涉及到的部分条文与上位法相抵触、存在限制公民权利、与实际情况不符、权利义务配置不合理、规定不明确、追责机制不明确、未规定权利救济机制、结构不规范、概念的逻辑关系混乱等方面的问题提出必须、可以修改的建议。

（三）评估内容

立法中评估内容是指对两件地方性法规草案的合法性、合理性、规范性、可操作性进行评估。

1.合法性评估是指对两件地方性法规依据有关法律法规进行合法性评估。具体评估内容与存在的问题主要包括以下五个方面：

一是不越权评估，是指依据有关法律法规对两件地方性法规（草案）是否存在超越法定职权、法律权限的情况进行评估。《曲靖市文明行为促进条例（草案）》依据《立法法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律法规进行评估;《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》依据《立法法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《环境保护法》《水法》《水污染防治法》等法律法规进行评估。

二是不抵触评估，是指依据有关法律法规对两件地方性法规（草案）是否存在与宪法、法律、行政法规、部门规章、省人大制定的地方性法规等相抵触的情况进行评估。《曲靖市文明行为促进条例（草案）》涉及到《慈善法》与《志愿者服务条例》《献血法》与《人体器官移植条例》《云南省殡葬管理条例》;《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》主要涉及到《饮用水水源保护区划分技术规范》等部门规章。

三是不限制权利与增设义务评估，是指两件地方法规（草案）是否存在限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的情形进行评估。

四是合程序评估，是指对两件地方性法规（草案）的制定是否符合法定程序进行评估，主要依据立法法和曲靖市地方立法条例进行评估。

五是不矛盾，是指对两件地方性法规（草案）是否与上位法相矛盾的情况进行评估。

2.合理性评估是指是否符合实际和市情，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，国家机关的权力和责任，法规规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。评估的内容主要包括五个方面：

一是必要性评估，是指对两件地方性法规（草案）的立法必要性以及立法理由是否充分进行评估。

二是适应性评估，是指对两件地方性法规（草案）的规定是否符合曲靖市经济社会发展以及文明行为促进和水源地保护的实际情况进行评估。

三是针对性评估，是指对两件地方性法规（草案）是否具有一定的地方特色或者针对性，是否基本做到“针对问题立法，立法解决问题”进行评估。

四是职权职责、权利义务配置合理评估，是指对两件地方性法规（草案）的职权职责、权利义务配置是否基本做到科学、平衡，权力与责任、权利与义务是否基本做到对等。五是内部协调评估，是指对两件地方性法规（草案）的条文是否相互协调，各项制度是否相互衔接。

六是公平正义评估，是指对两件地方性法规（草案）是否存在部门利益法制化或者地方保护主义倾向进行评估。

3.可操作性评估是指对两件地方性法规（草案）的条文是否明确，部门职责是否明确，权利救济机制及追责机制是否明确进行评估。

4.规范性评估是指对两件地方性法规（草案）的语言是否规范，结构是否规范进行评估。

（四）评估成效

立法中评估成效是指对所确定的两件地方性法规进行立法中评估后所得出的结论。评估成效一方面是法制委员会在统一审议中发现法规（草案）存在缺陷的有效途径;另一方面，也是法制委员会在统一审议中转变立法观念、提高立法水平的重要方式，同时，评估成效为地方性法规（修改稿）的形成提供了重要的理论依据和参考。“评估工作实践表明，评估本身不是目的，而在于对立法后评估成果的应用，或者说是对评估成果价值的实际检验，即如何对症下药”。通过对两件地方性法规立法中评估，取得了一定的积极成效，评估后形成的对《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》立法中评估报告显示，对条例草案的合法性与合理性进行评估，虽然存在部分问题，但条例草案具体规定的立法质量给予了肯定，报告还以可操作性與规范性上进行整体立法质量评估，并基于存在的问题和评估理由提出具体修改建议。

《曲靖市文明行为促进条例（草案）》立法中评估量化指标体系如表一所示：

《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》立法中评估量化指标体系如表二所示。

三、地方性法规立法中评估制度的思考和建构

地方性法规立法中评估对提高立法质量起到了积极作用，但是作为一项创新工作，没有现成的经验和统一规范可以借鉴，我市首次开展的地方性法规立法中评估工作，在实践中也遇到了一些问题，主要体现在地方性法规涉及的社会关系，哪些因素可以构成评估标准和指标以及各种标准、指标之间的相互关系及权重难以科学、准确地界定;评估信息较为缺乏，立法中评估的有效性，在很大程度上直接取决于评估主体获取信息数量的多寡和质量的优劣，由于尚未建立有效的信息收集渠道，信息获取上还具有片面性和偶然性，一定程度上影响立法效果的评估质量。

因此，地方性法规立法中评估这项工作还需要地方立法研究基地在评估工作机制、评估力量充实、评估成果质量等方面不断加以完善和创新，构建常态化的运作机制，探索立法中评估工作的制度化、规范化，建立科学、规范的立法中评估体系。

（一）建立立法中评估工作的长效机制

建立立法中评估长效机制对进一步推动地方立法的科学化、民主化有着重要而深远的意义。立法中评估的直接目的是通过对地方性法规（草案）整体作出评价，对法规（草案）的进一步修改完善提供服务。“立法效果评估工作的开展有利于促进立法观念的转变，培养立法者的质量意识”。立法中评估在我市地方立法实践中才刚刚开始，尚没有建立成熟的体制机制和规范体系，目前，立法中评估的机制、评估主体、评估模式等问题都处于探索阶段。根据曲靖市人大常委会与曲靖师范学院签订的曲靖市地方立法研究基地合作协议，曲靖市地方立法研究基地机构设在曲靖师范学院，日常工作由曲靖师范学院法律与公共管理学院具体承担，主要从事地方立法研究、评估、咨询服务等工作。常规性的主要职责有三项：即对地方性法规草案提出修改意见建议;对政府规章和备案审查的规范性文件提出意见建议;对地方立法中的重要问题进行专题研究。在立法中评估活动中，地方立法工作机构要建立相应工作协调机制，按照年度立法计划，对评估对象的选择、评估标准的确定到评估活动的具体开展以及评估报告的形成，使各个流程之间保持有效联系沟通，尤其突出前期立法调研中发现的问题和地方人大常委会审议中重点提出的问题进行评估，更好地突出评估的针对性和实效性，推动立法评估成果的转化，提高地方性法规的立法质量，为建立常态化的评估工作机制积累经验。

（二）充实和加强立法中评估主体的力量

曲靖市地方立法研究基地作为地方立法中的评估主体，配备专职或兼职研究人员，研究人员分为常任研究员和课题研究员，骋请4名常任研究员，课题研究员由立法研究基地根据评估课题需要骋请。在按照合作协议履行职责中，需要组织好立法研究人员，优化整合法学研究与实践工作力量，结合所承担的立法工作任务，为地方立法提供系统化、专业化的研究服务;用好专业力量推进精细化立法，提高地方立法评估中的针对性和实效性，借助地方人大常委会的立法实践平台作用，坚持理论与实践结合，了解地方立法，积极参与到地方立法中来。与此同时，地方立法工作机构要根据地方立法工作的需要，切实履行协调职责，在评估活动中让地方立法研究基地立法研究人员熟悉地方性法规（草案）所涉及的实际情况，全方位参与到立法工作中来，为开展立法评估和研究提供必要保障。

（三）切实增强立法中评估结论的有效性

在委托立法研究基地开展地方性法规立法中评估活动中还存在重视评估过程，对地方性法规立法中评估成果应用没有得到较好的体现，对立法中评估结论最后提出的“修改建议稿”没有给予充分关注的问题，其主要原因还是对某一具体问题在思想认识不统一，最终没有达成协调一致的意见。立法中评估的目的在于对地方性法规的合法性、合理性、可操作性、规范性进行论证。为了避免立法中评估成为一种“表面上的评估”，“必须注重评估结果的处理与转化，积极争取落实评估报告提出的建议，使其为提高立法实效服务”，使立法中评估真正成为促进地方性法规立法質量不断完善的纽带与桥梁。因此，在“以事实为依据，以法律为准绳”的基础上，要切实增强立法中评估结论的说理性，评估结论报告必须建立在科学、客观论证的基础上，要体现充分的论证和翔实的依据，增强立法中评估结论的科学性和专业性。在社会现实中，没有任何一部法律能够一劳永逸解决所有社会问题，社会实践是不断发展变化的，为增强法规的适应性，地方立法机构应随时关注社会实际并予以回应。因此，必须将立法中评估与立法前评估、立法后评估工作统一于地方立法实践活动中，进一步建立和完善地方立法性法规起草、论证、审议、评估等工作机制，突出地方性法规的针对性和地方特色，不断提高地方立法质量。

四、结语

当前，地方立法已经从数量型向质量型迈进，良法善治要求地方立法更趋于精细化，提高地方立法质量，立法中评估是实践中一条行之有效的途径。发挥好地方立法中评估作用，关健还是在于地方立法统一审议机构对立法中评估结论的认可与采用。我市地方人大常委会立法机构通过一年多来的实践探索，立法中评估对于促进地方性法规的不断完善，提升地方性法规的立法质量起到了良好的推动作用。在下一步地方立法工作要不断总结和探索现有成功经验和可行的做法，推动地方性法规立法中评估工作的常态化、制度化、规范化，为地方经济社会实现跨越式高质量发展提供重要的法治保障。