治理城郊农村违法建筑的法律问题研究

刘运新　刘天成

关键词 农村 违法建筑 违法性 合理行政 强制拆除

作者简介：刘运新，广东南方职业学院科研处，研究方向：经济法、行政法;刘天成，西安建筑科技大学土木工程学院，研究方向：土木工程、建筑法。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.061

城郊农村因毗邻城市，其土地价值较远郊农村高，近郊农村为了获得土地升值价值，往往会以集体建设厂房或住宅用于出租和出售、户籍地农民建设住宅用于出租或出售，形成“小产权房”或“出租屋”现象。行政机关在处置近郊村违法建筑时，应当在遵循“物尽其用”的物权原则的基础上，充分考虑到当事人建设违法建筑的主、客观因素，如房屋建筑的目的、与公共利益和邻里利益的冲突等各方面的相关因素，在治理城市近郊农村违法建筑问题时，应当谨慎适应强制拆除这一手段，司法机关在审理强制拆除的行政诉讼时应当进行严格的合法性和合理性审查。[1]

一、城郊农村违法建筑现状分析

城郊农村违法建筑情违法形比较复杂，对这些违法建筑进行分类认识是非常必要的，因为这关系到行政机关和司法机关对违法建筑违法的程度和各种利益之间的冲突关系等方面的认识，进而会直接关系到对违法建筑进行处置时的合法性和合理性考量。

（一）基于违法建筑违法情形的分类

从违法建筑本身的违法性来分析，可以将违法建筑分为四类：

1.基于集体利益需要或个人居住需要而建设的建筑，这些建筑因没有履行了审批手续而属于程序性违法建筑。

2.集体或村民基于营利需要而建设的建筑，如各种集体建设的“小产权房”和户籍地村民建设的“一户多宅”形成的“无产权房”或“超标建筑”。

3.集体通过违法签订合同将本村土地转让给户籍地外的人建设的住宅。

4.村集体违法将本村土地使用权转让给域外投资者而建设的工商业建筑。

（二）基于利益关系冲突对违法建筑进行的分类

从违法建筑相关方的利益关系冲突来分析，可以将违法建筑分为以下几类：

1.村民因侵害邻里利益而形成的违法建筑，这种侵权一般是侵害了邻居的通行、采光、排水等利益，违反的主要是民事法律规范。

2.村民因侵害了集体利益而形成的违法建筑，如“一户多宅”“超标建筑”。

3.村集体或村民侵害国家耕地保护利益而形成的违法建筑，国家耕地保护制度属于公共利益的范畴。

4. 村集体或村民建筑物权利益与城乡规划利益之间的冲突，因城乡规划在先而形成的违法建筑。

5.由上述四种违法情形中两种或两种以上利益冲突构成的复杂利益冲突而形成的违法建筑。

二、对城郊农村违法建筑的处置应坚持合法性和合理性原则的统一

城郊农村是建筑违法行为的高发区，各种违法情形和利益冲突错综复杂，行政机关在处置近郊农村违法建筑时，应当综合考虑违法建筑本身的违法情形和利益关系冲突，充分权衡村民安居乐业的民生保障和内涵着公益的城乡规划之间的矛盾，做到处置违法建筑时既有充分的法律依据，又有合情合理的處置措施，不因行政机关的介入而产生增量矛盾，甚至激发各类矛盾。

（一）因纯粹的邻里利益冲突而形成的违法建筑的处置

纯粹的邻里利益冲突完全属于民事关系的范畴，只能通过村民之间协商、和解、调解或民事诉讼的途径加以解决，行政机关不宜直接介入该类冲突，因为行政机关直接介入该类冲突没有法律上的依据。

（二）纯粹因没有履行审批程序而形成的违法建筑的处置

该类建筑实体上是合法的，如在原来的宅基地上翻修住宅或重建住宅用于自住，作为唯一的住宅，这是村民宅基地权的合理延续，但因没有履行审批手续而构成程序性违法，对该类违法建筑责令其补办审批手续即可。

（三）村集体转让土地使用权给域外投资者用于工商业经营而建设的违法建筑的处置

根据最新的土地管理法，应当先办理建设用地审批手续，转为国有土地使用权后才能进行工商业建设和运营，考虑到工商业运营的持续性，这一类违法建筑可以采用补办手续的办法，如将集体土地使用权补征为国有土地使用权，向国家补交相应的土地出让金后维持原状，国家再向村集体适当返还补偿金。[2]

（四）村集体建设“小产权房”用于销售的处置

这是比较严重的违反《土地管理法》和《城乡规划法》的行为，如果该类违法建筑履行了审批手续，可以采取参考相应地段向政府补交土地出让金的办法，拒绝缴纳土地出让金的，可以采取罚款、没收这一类违法建筑的措施。如针对该地域的规划出台后，村集体或村民个人明知该规划仍然违反规划建设的违法建筑，应当予以强制拆除。

（五）对于村民“一户多宅”问题的处置，要具体情况具体分析

1.“一户多宅”中的多处住宅的总面积没有超出当地住宅建设面积标准的，只要没有占用耕地并办理了审批手续，该类建筑属于合法建筑。

2.占用耕地建设的“一户多宅”，只保留一处住宅，其余责令其自行拆除并恢复原状，不自行拆除的，由行政机关予以强制拆除。

3.不占用耕地但总面积超出当地建设标准的，超出的部分由村集体没收作为集体财产或由村民向村集体缴纳合理的土地使用金后继续保留，并责令起在耕地规划区域开垦相应面积的耕地。

（六）村集体违法将土地使用权转让给域外个人建设住宅的处置

村集体与域外个人签订合同，将集体使用权转让给域外个人建设住宅的，占用耕地的，应当责令村集体与域外个人就自行拆除承担连带责任，不自行拆除的，由行政机关申请法院予以强制拆除，所发生的费用全部由村集体与域外个人连带承担;不占用耕地的，由集体回购作为集体资产。

（七）例外情形的处置

1.尽管村民的住宅建设在耕地上，但该处建筑为村民的唯一住宅，只要没有超出当地的建设标准，应当予以确权处理，如果没有办理审批手续的，应当责令其补办审批手续并进行罚款后进行确权处理;构成超标建筑的，责令拆除超标部分面积的建筑或责令在耕地规划区域开垦相应面积的耕地。

2.对于没有履行审批手续但为发展农业而建设的建筑物，应当责令其补办审批手续而予以继续保留。

不可否认，强制拆除是行政机关处置城郊村违法建筑的一种简单而有效的措施，但强制拆除关系到行政相对人的重大利益，行政机关应当谨慎作出这一行政强制决定，如果行政相对人提起行政诉讼，法院应当对强制拆除行为进行法律、事实、合理性等方面的全面审查。

三、构建防止“拆违”向“违拆”转变的制度屏障

基于逐利动机，有些地方政府将利益倾向置于“拆违”中而形成运动式行政执法行为，甚至为了追求经济增长而在一定程度上滥用强制拆除行为，因而应当从强制拆除的主体适格、信赖利益保护、行政诉讼中止强制拆除等三个方面构建阻却“违法强拆”的制度屏障。

（一）强制拆除的主体适格

根据违法建筑的违法性质的不同，应对强制拆除的适格主体进行分类界定：

1.对违反《城乡规划法》的违法建筑执行强制拆除的适格主体。根据《城乡规划法》的相关规定：对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证而进行的工程建设和非法临时建筑，应由城乡规划局申请县级政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”上述规定从立法层面确立了县级政府、乡镇政府是对违反《城乡规划法》的违法建筑实行强制拆除的适格主体地位。

根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》：现有相关法律规范已授予行政对违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除权，如行政相对人没有就强制拆除提起行政诉讼，行政机关向法院提出行政执行申请的，法院不予受理，这一批复从司法层面确认了县级政府、乡镇政府对违反《城乡规划法》的违法建筑执行强制拆除的适格主体地位。[3]

2.对违反《土地管理法》的违法建筑执行强制拆除的适格主体。根据《土地管理法》的相关规定：违法占地的，国土资源局可依法作出处罚决定，责令限期改正、治理、停止施工或责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。但国土资源局应该依据《土地管理法》第八十三条之规定，申请人民法院强制执行。人民法院是对违反《土地管理法》的违法建筑执行强制拆除的适格主体。

（二）信赖利益保护原则在强制拆除中的适应

根据信赖利益保护原则：没有实体法依据并经过合法程序，行政机关不得单方改变建筑物现状;因法定事由需要强制拆除建筑物的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以合理补偿。從信赖利益保护原则来看，经过行政机关批准或默认的违法建筑在被拆除前应当予以合理补偿，经合理补偿后行政相对人仍然不自行拆除的，才能适应强制拆除。因为经过行政机关批准或默认而建设的建筑，是基于行政相对人对行政机关的信赖而投入建设的，所以应当保护其信赖利益，但行政相对人采取贿赂等违法手段取得建设许可的应当除外。

（三）行政诉讼中止强制拆除

强制拆除行为属于具体行政行为，行政相对人有权就强制拆除提起行政诉讼，执行强制拆除的相关主体应当中止强制拆除行为。根据《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》和《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》：坚持全面保护产权，通过审判及执行活动，制裁各类侵犯产权的违法行为，重点制裁利用公权力侵犯私有产权的行为。无论违法建筑属于哪种违法情形，只要行政相对人提起行政诉讼，强制拆除行为应当无条件中止，否则构成违法强拆。

四、结语

作为城市化战略与农村振兴战略的冲突的集中体现，城郊农村的违法建筑问题事关城郊农民的安居乐业和农业的可持续发展，行政机关应从法律、利益、合理性等多个方面加以多维分析并运用多样化的解决方式。在采用强制拆除措施时，应当考虑行政相对人建设违法建筑的历史、现状并充分尊重其通过提起行政诉讼维护其合理利益的权利，切忌运动式强制拆除而将拆除违法建筑转变为违法拆除建筑。

参考文献：

[1]方喜波.国内外关于违法建筑研究探讨[J].甘肃科技，2019（17）.

[2]沈菊生，杨雪峰.城郊“违建”综合治理机制与空间重构模式——以上海S村“拆违”实践为个案[J].上海城市管理，2018（6）.

[3]杨士林，孙中华.试论违法建筑的认定及其处置——以济南市“拆违拆临”工作实际为例[J].齐鲁师范学院学报，2018（1）.