烟草专卖零售户负面清单管理规范体系的构建

薛锋　温亚朋

关键词 清单管理 负面清单 烟草专卖

作者简介：薛锋、温亚朋，渭南市烟草公司大荔分公司。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.191

一、清单式管理理论基础

清单式管理最初是为了配合《ISO9001中国式质量管理》的实施、由日出东方管理咨询有限公司首创而推出的支持性管理工具，由于它突出了全面提醒、细节提醒等特点和简单实用，后来慢慢延伸推广至行政管理、企业管理的方方面面，被越来越多的单位所接受。

我国行政管理方面的清单式管理起源于负面清单制度，并逐渐拓展到权力清单、责任清单和专项管理清单等领域。清单式治理是在以新的技术发展为依托，通过清单制定为代表的技术性手段对行政权责以及其他领域的公共事务进行全面梳理界定，从而实现和形成长效治理机制。同时将相关清单公示，实现数据信息共享，让权力科学高效运行，从而实现治理效能的提升。

烟草专卖零售户违法违规清单管理就是运用清单管理模式，建立烟草专卖执法人员权力清单、责任清单和烟草零售户违法违规经营负面清单，一方面是针对执法人员的清单管理，约束执法人员的行为，实现合法合规管理;另一方面，约束烟草零售户的经营行为，使零售户合法合规经营，一旦零售户违法行为记录达到法律法规设定的分值，就要对其依法教育、训诫、处罚，实现精准、公正处罚，以便建立起良好的卷烟零售秩序和环境。

二、烟草专卖清单管理的必要性

县域烟草专卖管理工作面对数量众多、极为分散的零售户以及监管对象性质各异、涉及领域广泛的行政相对人。在复杂的工作形势下，监管方式将直接决定烟草专卖行政执法人员能否有效查处涉烟违法行为，规范市场经营秩序，维护国家利益和消费者合法权益。因此，清单式管理对烟草专卖市场监管工作提升具有非常重要的现实意义，也是克服基层执法现存短板的必要方式。

（一）烟草专卖管理人员权力配置明晰

當下烟草专卖权力事项不清晰可归结于行政执法的多方面事项。一是烟草专卖行政许可权力不清晰。烟草专卖管理人员对《烟草专卖零售许可证》的新办、延续、变更、歇业、停业、复业等许可权力事项，没有作出细致划分，管理权力不清晰;二是烟草专卖过程中的行政处罚权力不清晰。烟草专卖零售户的违法违规现象屡见不鲜、屡禁不止，在烟草专卖管理过程中，零售户违法违规现象最为多见，也最难管理。烟草专卖管理人员虽然有处罚的权力，但是在既多且杂的违法违规零售乱象下，该处罚权力行使需要明确界限;三是行政强制措施权力不清晰。烟草专卖管理人员对于违法违规零售户实行强制措施时，对先行登记保存、抽样取证、加处罚款等强制手段没有统一的管理规范;四是行政强制执行、行政确认、行政奖励、行政监督检查以及其他行政权力事项不清晰。虽然烟草专卖管理人员拥有许多行政权力事项，但在实际管理过程中，权力事项不清晰成为烟草管理的一个瓶颈，阻碍着烟草专卖零售的健康发展。

（二）烟草专卖管理人员的岗位职责明确

在实践中，依法对烟草专卖品生产经营活动实施专卖监督与管理的人，其根据相关法律法规被分为不同的岗位等级。法律虽然规定“法定职责必须为”，但在实际执法过程中，并不是所有的烟草专卖管理人员都明确了自己的岗位职责范围，清楚地知道自己的岗位在管理多少烟草专卖零售户，明确该岗位一天能管理的具体事项有多少个，每天在管理过程中检查过多少次零售户违法违规现象，做完相关管理工作后，如何制作成完整的资料汇报给上级管理部门，并汇报给领导该管理部门实际管理的情况，此外，管理的最后，如何制作成书面的材料进行归档等。这一系列烟草专卖管理人员的岗位职责问题均需要构建一个管理的责任清单予以规范、调整，实现烟草专卖管理人员管理的最优化。

（三）烟草专卖零售户的违法违规行为界定

烟草专卖零售户及其他主体数量多、可能发生的违法违规行为各种各样。有的销售非法生产的烟草专卖品，有的销售未在当地烟草专卖批发企业的烟草专卖品，有零售户还有无证批发、无证运输的违法行为等，还有类似于未成年人、无民事行为能力人及限制民事行为能力人应不予发放烟草专卖零售许可证的不被禁止等，对于烟草专卖户的不同违法违规现象，管理人员并不能事无巨细的都对其进行了严格分类。虽然对单一的达到处罚条件的违法行为有一定的处罚措施，但是，在多次违法，每次又不能达到处罚条件的零售户，却无能为力，只能被迫纵容。对于烟草专卖零售户的违法违规行为存在的一系列问题，负面清单的构建可有效予以制约。

（四）烟草专卖执法过程中的证据和案卷规范化

在烟草专卖执法过程中，大部分烟草专卖管理人员缺乏证据保全意识。证据一方面可以用来证明事情的真实情况，另一方面，在烟草专卖行政诉讼或行政复议程序中，记录烟草专卖执法部门的全部执法过程，证明执法人员行为的合法性。在烟草专卖执法中有着举足轻重的作用。但是，证据的保全和归档往往被忽视，“在实际工作中，很多执法人员都存在着对证据不够重视或者认为证据无需重视的思想，没有按照法定调查程序检查、收集证据，引用不够充分的证据进行处理，在观念中只注重实体轻视程序，只看重取得的结果，不注意取得的程序，认为只要查获违法卷烟，采取什么形式是无所谓的。”[1]证据的来源不合法，证据的保全就会毫无意义，那么，最后证据的归档也是流于形式。

三、烟草专卖零售户违法违规清单管理规范体系的构建措施

随着互联网的普及与发展，网络平台化管理已经逐渐成为各行业对内高效率工作，对外进行展示、信息沟通互动最方便快捷的桥梁。目前，烟草专卖零售户违法违规现象时有发生，为了对违法违规零售户进行及时、可追溯的精细化管理，提高零售户管理水平，必然要求建立清单管理体系。借助网络平台建立烟草专卖零售户的违法违规清单管理体系，有助于烟草专卖人员采取恰如其分的管理措施，提高管理效率，管理和处罚有法可依、有据可依，对烟草零售户违法违规现象的实际管理有着积极的意义。

实际操作如图1所示：

图  1

（一）烟草专卖执法人员清单设计

1.权力清单的设计

在烟草专卖管理过程中，权力清单一方面指有权主体根据法律法规或者政策，将行政行为进行规整，明确行政主体行使权力的依据、数量、类型等，通过条理清晰的目录清单对烟草零售户予以公布;另一方面指有权利的主体根据一定的分类标准，将掌握行政权力的各级管理岗位职责及其管理人员的各项权力进行全面整理、统计，形成条理清晰明确的烟草专卖权力体系，用清单的形式向烟草零售户公布，主动接受被管理者的监督。[2]

其次，在烟草专卖过程中，该权力清单的制订需要解决好各种权力事项、权力来源及处理问题途经等主要问题，如图2所示：

图 2

通过互联网平台，制作对应的执法人员权力清单系统，该系统试将执法人员的权力清楚地录入电子信息系统，目的在于权力清晰，要使烟草专卖过程中权力清单站稳脚跟，不仅要认真分析权力清单设计的法理依据，还要对实践中遇到的各种问题进行客观分析，发挥权力清单的作用，力求将解决问题的方法都付诸实践，实现制订权力清单的最终意义和目的。

2.责任清单的设计

设计烟草专卖执法人员责任清单，目的在通过网络平台构建责任管理系统，使烟草专卖内部执法人员随时查找每位执法人员的责任清单，找到每件事情的具体管理人员和责任人员，同时，能够查阅每个烟草专卖零售户的违法违规记录，其当前违法应对应的处罚标准和处罚措施，是否移送司法機关、以及相关处理流程，处罚决定样式等，大大方便执法工作。

在实际操作中，烟草专卖责任清单主要通过部门职责，将每一个人的岗位职责及职责范围作出细致划分。区分一般责任和具体责任，根据形势任务发展，需要突出强化和增加的职责，会有特别单列，并在责任清单系统中及时注明且加以说明。对每一岗位的负责人，其管理事项和工作内容，加以详细设计。另外，在责任清单系统设计中，还会对日常管理事项形成相应的材料，提交给上级领导的汇报材料形式统一，精简恰当。每个管理人员都有自己的管理小平台，便于形成管理资料，上交或存档，确保不杂不乱，井然有序。

此外，权责统一是依法行政的要求，权利与责任不可分离。权力清单和责任清单归结到一起，构成了烟草专卖管理履职的职责体系，是构建烟草专卖零售户违法违规清单管理规范体系不可或缺的两方面。

3.负面清单的设计

设计烟草专卖零售负面清单，能推动烟草专卖零售管理工作的有序高效发展，对烟草专卖零售户违法违规问题可有效予以调整。具体操作可如图3所示：

图3

烟草专卖零售负面清单的设计，主要针对烟草零售专卖户。要实行网络平台化下负面清单管理模式对烟草专卖零售户的有效管理，首先，网络系统对负面清单的设计是关键。一是前期大量调研统计，将烟草专卖零售户违法违规行为做细致分类。二是对于各项违法行为，对应的权力事项进行一一匹配，但可能出现两种情况，一方面是零售户某一次的违法违规行为达到了行政许可、处罚、强制等条件，那么，可以依据法律法规的相关规定和违法违规行为的性质，确定处罚的幅度;另一方面是零售户某一次的违法违规行为尚未达到行政许可、处罚、强制等条件，此时虽然“法无禁止即可为”，但针对违法零售户的性质，执法人员可以对其违法行为次数进行登记跟踪，并制定对应的处理对策，即：违法虽达不到处罚力度，但违法次数越多，难以约束时，烟草专卖管理人员可以借鉴《互联网用户公众账号信息服务管理规定》第13条、14条、15条相关内容，对违法违规零售户纳入内部管理“失信黑名单”，对“黑名单”榜上有名者，可酌情对该烟草专卖零售户实施吊销烟草营业执照、不配给或少配给烟草等。三是聘请软件设计工程师，将负面清单的内容结合烟草专卖的实际情况设计成网络系统，将零售户信息悉数输入系统进行统一管理，建立烟草零售户管理长效机制，严格监管零售户违法违规行为。

其次，建立负面清单的修正机制是保障。相关法律法规的修订、废止、出台在一定程度上会影响到烟草专卖负面清单的合法性、全面性和适用性。[3]因此，建立负面清单的修正机制能增强专卖制度的生命力，有利于提升烟草专卖管理人员的依法行政能力。在实践中，可以委托烟草公司的法律顾问，随时关注，尽早确定相关法律法规的修订、废止、出台，及时修正负面清单依据的法律法规;可以同步依托其他网络平台，最常见的就是小程序，微信公众号线上平台等，方便广大烟草专卖零售户的监督和提建议、提问题，就可以在第一时间发现网络平台负面清单设计的不足，及时有效的进行修正，优化调整。

最后，形成违法违规零售户管理、处理、处罚数据分析的负面清单管理系统，该系统将录入零售户违法违规档案系统的信息进行分析，客观记载零售户的违法违规时间、地点、次数、行为性质、品种、数额、应予处罚的建议，为执法人员精细化管理和处罚提供初步意见，优化行政执法效率。

4.證据保全和归档设计

构建烟草专卖零售户违法违规清单管理规范体系，执法证据的保全和归档是最后需要被重视的环节。该零售户违法违规清单管理档案管理系统，是人机混合管理系统，有执法人员、档案管理人员和电子信息系统、档案管理资料共同组成。即执法人员将在执法过程中收集的有关零售户违法违规的证据、信息、发出的决定等资料及时传送或移交给档案管理员，档案管理人员迅速将这些信息分门别类录入零售户违法违规清单，并将清单及时自制存档，已备执法人员的即时查询。

另外，为了及时将执法证据进行保全和归档，还需要辅助设计一个违法违规信息采集跟踪和登录系统，该系统由执法人员的执法记录仪和相关局域网络构成，及时跟踪执法检查过程，保全和收集违法违规证据等信息，最后及时将零售户违法违规信息录入管理档案系统中。

（二）烟草专卖零售户清单设计

烟草专卖零售户的清单设计，主要利用清单管理和德尔菲法、ABC分析法，对烟草专卖零售户进行合理布局，达到资源配置，规范烟草专卖市场秩序，保障消费者和零售户的合法权益，达到维护烟草专卖制度的目的。因此，烟草专卖零售户清单设计，具体操作如图1所示。

即：设计烟草专卖零售户清单管理系统，首先，确定烟草专卖零售户是否有违法违规行为，若没有，则直接进入最后的清单管理效果检验环节;若有违法行为，第一，确定违法行为的性质;第二，在对所要解决的违法问题征得专家的意见后，进行整理、归纳、统计，再反馈给专家;第三，直至得到一致的意见。然后，设计烟草专卖零售户违法违规清单，确定对应的处理或者处罚机制。最后，进入清单管理效果检验环节。

综上所述，不论是执法人员的清单设计，还是零售户清单设计，都是为了通过网络平台构建烟草专卖零售户违法违规清单管理规范体系。在烟草专卖权力清单、责任清单、负面清单、证据保全和归档都被设计好，并且零售户清单管理效果被检验之后，还需要对构建好的网络平台予以完善，此时可以通过专家分析法进一步构建更加完善的网络平台。

四、结语

构建烟草专卖零售户违法违规清单管理规范体系有利于实现烟草专卖执法管理精细化和标准化，能更加准确地提高打击烟草专卖违法行为、高提烟草专卖执法行政效率和效能;清单管理体系的构建，既规范了烟草专卖市场秩序，又提高了烟草专卖执法服务的满意度;清单形成的系统数据，可以作为县域执法管理决策的依据，对大要案件、网络案件等都可作为案件信息分析的原始资料，为烟草专卖管理和研究提供详实和全面系统的资料最终有效提高烟草专卖执法管理水平，形成权力清晰、职责明确、违法必究的烟草专卖管理制度。

参考文献：

[1]陈智.烟草专卖管理中的依法行政——浅谈烟草执法中的证据[EB/OL].https：//m.book118.com/html/2017/0607/112237804.shtm.

[2]金玉，吴敏.权力清单制度的反思与前瞻[J].牡丹江大学学报，2019，28（9）.

[3]王开来.浅议烟草专卖零售许可负面清单管理模式的构建[A].中国烟草学会2016年度优秀论文汇编——专卖管理主题，2016年.