新形势下“公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查”行政许可的探讨

邢辉　杨涛

关键词 公众聚集场所 消防安全检查 行政许可 变更

作者简介：邢辉，开封市消防救援支队法制与社会消防工作科科长，研究方向：消防监督管理和消防法制;杨涛，岳阳市消防救援支队云溪区大队工程师。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.222

公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查（以下简称“开业前消防安全检查”），是《中华人民共和国消防法》赋予消防救援机构的特定职权，旨在保证公众聚集场所的消防安全，是一种涉及到公共安全的行政许可。在2019年5月30日中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于深化消防执法改革的意见》后（以下简称《意见》），如何能够适应国家“放管服”的要求，做到行政许可合法、合理、便民高效，是各级消防救援机构需认真思考的问题。

一、“开业前消防安全检查”行政许可的基本性质

（一）许可的类别

根据《中华人民共和国行政许可法》，行政许可的种类分为普通、特许、登记、认可和核准等。“开业前消防安全检查”，是消防救援机构对公众聚集场所是否达到消防安全标准要求的判断，直接关系到公共安全，应属于行政许可中的普通许可，其性质是对符合条件者的不作为义务的解除[1]。它满足普通许可的两个特征：一是行政相对人在申请行政许可时，要满足经消防验收合格、消防安全管理完善、制度健全、消防设施、器材完好有效等条件，才能申请并通过。二是凡是申请消防行政许可的，只要符合标准，都可获得许可，没有数量限制。

（二）许可的形式

“开业前消防安全检查”的行政许可形式上是一种外部的、要式的行政行为。它的对象是行政主体外的社会单位，决定后需要发放《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》或者《不同意投入使用、营业决定书》，是一种要式行为。

（三）重新申请行政许可的性质

《消防监督执法手册》[2]中指出，公众聚集场所在取得消防行政许可后，因需要进行改建、扩建、室内外装修、变更场所用途、变更场所名称、法定代表人、消防安全责任人的，需要重新申请行政许可。《行政许可法》第49条也规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”行政许可持有人根据自身利益的需要，可以申请变更行政许可。笔者认为，在没有完全改变单位的主体结构和使用性质的情况下，单位重新申请办理《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》的行为是一种行政许可的变更行为。

二、“开业前消防安全检查”行政许可的变更行为探讨

“一切有宽和习俗之地，必皆有贸易。”[3]利益交换是市场经济发展的本质特征，行政许可持有人为追求利益致使许可内容发生变化是经济发展存在的必然现象，因此应允许行政相对人在法律规定范围内申请行政许可变更。

（一）行政许可变更行为的类型

我国确立《行政许可法》的目的就是通过法律规范行政许可实施，从而控制行政许可的自由裁量[4]，衡量各方的利益。但不论是第8条还是第49条都没有对行政许可变更的类型及审查标准予以明确规范。笔者所知的消防规范、法律、规定等，也未见对消防许可的变更有较为明确的指引和说明。笔者通过类比其他法律实践，将消防行政许可的变更行为，分为变更许可事项、变更信息事项两种类型进行探讨。

（二）变更许可事项

变更许可事项，是指对直接关系到行政许可性质的事项进行变更，这种变更行为会直接影响到行政许可的有效性、合法性、和公共安全[5]。例如本文1.3章节中所描述的，公众聚集场所在取得消防行政许可后，对场所内部进行改建、扩建、室内外装修、变更场所用途的行为，往往会伴随着消防设施的改造、场所疏散条件的改变、建筑结构的变更、消防管理模式的调整，会直接影响到原行政许可的有效性、合法性，并直接影响公共安全。

对于这种变更行为，应当适用行政许可的“初始审查标准”。“初始审查标准”是指，行政机关对符合条件的行政相对人的申请，按照“首次”要求，审查是否符合法律规定的行政许可条件的标准。虽然行政许可持有人已与消防救援机构建立了长期的监管法律关系，但公众聚集场所变更了场所的主要性质，原有的行政许可已经不能准确描述现有状态，变更事项涉及行政许可的核心内容，行政机关应当根据法律规定对其重新进行严格审查。

（三）变更信息事项

变更信息事项，是指变更的事项仅涉及场所信息，不影响许可的立法目的，其本质上是一种事后信息备案性质。从行政机关的角度来看，及时的信息更新有助于政府机关对行政许可信息进行动态管理，从而作出与之相同步的动态监管措施。从公众的角度分析，及时地实现许可信息更新，有助于缓解公众对于信息了解的不对称性，使不特定大众能够及时地作出利益判断。比如行政许可相对人在涉及消防安全检查的必须要件，例如消防设施、场所疏散条件、建筑结构、消防管理模式都没有发生变动的情况下，申請变更企业名称、法定代表人、消防安全责任人等信息，主要目的是便于行政机关继续对其进行有效监管。