检察机关检察建议存在的问题和刚性化路径

关键词 检察机关 检察建议 法律监督 刚性化

作者简介：陈坚，金华市人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.164

检察建议是检察机关开展法律监督、参与社会治理的重要方式，但作为一种柔性监督方式，检察建议监督效果仍有待进一步提升。在推进检察监督各项职能全面协调充分发展的形势要求之下，如何强化检察建议监督刚性，充分发挥作为法律监督手段的职能作用，是全面加强法律监督的应有之义。笔者以本地区检察建议工作实践情况为依据，分析检察建议工作存在的特点和难点，并提出完善路径，为强化检察建议效果提供有益参考。

一、实践反映检察建议工作的基本特点

从近几年情况看，本地区检察机关年均发出各类检察建议在300件左右。检察建议工作主要存在以下特点：

一是针对行政执法部门和司法机关发的检察建议书居多。从统计数据来看，90%以上的检察建议书发送对象是行政监管执法部门和公安等司法机关，发送给企事业单位很少，对企事业单位的关注较少，对企事业单位的监督还较为薄弱。

二是发出检察建议种类以公益诉讼为主。这类检察建议约占了总数的70%。

三是发送形式主要以书面送达为主。检察建议的发送形式主要有书面送达和公开宣告两种，据统计数据来看，本地区检察机关检察建议发送形式以书面送达为主，公开宣告非常少，数量以个位数计。

四是纠正违法以个案监督为主。纠正违法案件大部分为个案监督案件，对办理案件中发现的普遍性问题，多数采用口头沟通及召开座谈会的形式进行反馈，没有制发正式的检察建议。

二、检察建议工作存在问题及原因

检察建议作为法律监督的重要载体和柔性监督手段被越来越广泛的应用，然而由于檢察建议制度存在先天不足和后天弱势，在司法实践中仍存在一些突出问题，严重制约着检察建议的发展和应然价值的实现。

（一）理论层面

1.法定性依然不足

高检院于2009年出台了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议的基本原则、具体内容、适用范围、提出程序等方面作了一般性规定，但其属于内部性的规范性文件，效力层次明显不足。检察建议在实践中得到重视并不够，效果也不佳。为解决该问题，高检院于2019年2月26日对2009年的试行规定进行了修订，形成了新的《人民检察院检察建议工作规定》。新《规定》对检察建议的工作机制作了进一步具体的规定，并要求被建议单位收到检察建议书后两个月内作出处理，但未明确不处理的法律后果。新《规定》作为内部规定，检察建议制度在更高的法律层面上依然还存在缺位情况。检察建议制度法定性、职权性、程序性和约束性依然不足，响检察建议在实践中相对刚性的执行力和法律效力。

2.定位不明晰

检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种形式，其在法律地位上具有一定的从属性，长期以来多用于配合、辅助和补充检察机关的诉讼活动;在职权行使上具有一定的协商性，主要以协调、督促、引导等柔性监督角色出现，相对于具有纠正功能、制裁功能的其他监督手段，尚缺乏强制性的执行程序和约束性的法律后果;在法律效果上具有一定的不确定性，由于检察建议本身没有强制性，其内容效果的实现与否很大程度上取决于被建议单位的接受配合程度。

（二）实践层面

1.检察建议采纳标准不明确

近年来，检察机关提出的检察建议涉及部门、类别、内容丰富多样，虽然被建议单位对检察建议的回复率及采纳率相对较高，但是仍有部分建议未被采纳，且被采纳建议多流于表面，实践中出现的执法不规范问题依然较多。对于检察建议如何属于采纳标准不够明确，有的监督对象对检察建议的回复内容缺乏针对性，如有些单位仅以现阶段难以落实或笼统语言的回复作为处理措施，监督意见的效果仍难以体现。

2.文书制作水平参差不齐

在文书规范性方面，检察建议的文书编号存在混乱创建现象，承办人由于业务不熟悉对同一事实的检察建议错误创建、重复创建，或者不同部门之间各自为战，未使用统一类别文书编号，同时不同承办人在检察建议的拟制格式上也未形成统一规范样式。在文书质量方面，由于对检察建议的重要性认识不足以及受案多人少矛盾的影响，制发的检察建议质量不高、效果不佳，有的检察建议制作过于简单，存在为了考核一发了之的现象;有的检察建议缺乏深入调查研究，针对性、说理性、可操作性不强;有的检察建议因涉及到相关专业领域，还会造成“外行建议内行”的尴尬。

3.同被监督单位缺乏沟通

检察建议本身缺乏刚性的法律监督效力，更多的是需要检察机关通过主动与被监督单位沟通协商，加强业务交流，争取其积极配合，从而保证检察监督效果的实现。然而，实践中在送达、反馈、督促执行、跟踪回访等工作环节缺乏统一的规范和操作程序，同时有的承办人在制发检察建议之前未与被监督单位进行事先沟通并听取意见，使得制发的检察建议不能够反映出问题实际，有失偏颇，进而导致被监督单位在接到检察建议后因抵触情绪不予回复或者消极敷衍回复而不加以真正整改，这不仅极大浪费了司法资源，还会对检察机关的法律形象造成负面影响。对于那些回复表示现阶段难以落实或回复笼统等情况，检察机关缺乏后续监督举措。

三、检察建议刚性化路径

针对当前检察建议工作中存在的问题和不足，要从思想认识、实践探索、效果导向、制度建设等多个层面助推检察建议工作的改进和提升，促进检察建议真正发挥出在延伸法律监督、参与社会治理、服务保障大局中的重要作用。

（一）以考核为抓手提高思想认识

检察建议虽然在法律地位上具有一定从属性，但是作为法律监督的一种重要手段，在促进规范执法、维护公平正义、完善社会治理方面有着不可替代的作用。检察机关要高度重视检察建议工作的重要性，进一步规范和细化检察建议工作的方式方法，一方面将检察建议的制发和落实情况纳入年度考核，以提高检察人员对检察建议工作的重视程度和工作积极性，另一方面对检察建议的评价也拓展到案件影响程度、检察建议质量、被建议单位采纳情况、社会效果等方面综合考评，以不断提高检察建议工作的质量和水平。

（二）以立法为基础开展实践探索

2017年新修改的民事诉讼法和行政诉讼法正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，特别是行政诉讼法还明确规定了将生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的纳入公益诉讼范围。由于诉讼本身具有明显对抗性，诉前检察建议作为诉讼的前置程序是一种很好的协调与过渡手段，既有助于树立检察建议的刚性权威，又能激发检察建议的最大活力，进而取得良好的法律效果和社会效果。检察机关要以诉前程序檢察建议为抓手，摒弃等要靠的心态，强化调查核实职能，提升证据收集与调查的专业化、精细化水平，严格按照公益诉讼办案相关规定开展工作，在监督办案中维护社会公共利益、树立检察机关司法权威。

（三）以效果为导向提升监督质量

高质量的检察建议要释放其应有的法律效果和社会效果，就要做到“貌”“神”合一。

一是要规范检察建议文书的格式标准，特别是要规范列明检察机关经调查查明的案件基本情况，认定被监督单位构成违法行使职权或者不作为的事实、理由和法律依据，检察机关提出检察建议的法律依据，建议的具体内容以及告知应当在法定期限内依法履职并书面回复的法律义务等，同时规范相应的文书审批、文书送达和书面回复等程序性工作。

二是要增强检察建议内容的针对性与说理性，通过深入学习研究相关法律法规，充分了解被监督单位的内部规范，加强同被监督单位的事先沟通与跟踪回访，在与被监督单位达成共识的基础上，提出切实有效的检察建议并促使监督问题得到根本解决。

（四）以沟通为桥梁加强制度建设

为充分发挥检察建议在创新社会治理、推动法治建设方面的作用，要举多部门之合力，深入推进检察建议落实工作。

一是要加强与被监督单位的沟通，建立检察建议约谈制度与回访制度，通过适时与被监督单位负责人进行约谈，提高被监督单位的司法认同感和纠错紧迫感，同时在发出检察建议之后主动进行跟踪回访，帮助建立长效机制，巩固监督成果。

二是要加强与同级党委、人大、政府等外部力量的沟通，建立检察建议报告制度和府院联席会议制度，通过主动向党委和人大报告本院检察建议工作，并借助党委、人大、政府等的协同力量，全力确保检察建议落到实处。

三是加强与监察委的沟通协作，完善相关业务协作机制，将发现的行政机关有关人员涉嫌违法违纪线索的依法移送处理，涉嫌职务犯罪的依法移送监察委调查。