监察机关与检察机关工作衔接机制研究

摘 要 本文对監检衔接流转环节中相关程序进行探讨，认为监察机关的调查活动与刑事侦查活动具有同一性，可以适用检察机关提前介入程序。对检察机关退回监察机关补充调查的案件，补充调查期间，检察机关作出的强制措施仍然有效。检察机关对监察案件作出的处理决定，应向监察机关进行通报。

关键词 提前介入 强制措施 补充调查 监检衔接

作者简介：周欣，上海市宝山区人民检察院检察官助理。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.042

2018年10月26日，全国人民代表大会常务委员会通过了《刑事诉讼法》修正案，此次修正案增加了监察机关移送人民检察院审查起诉的案件的补充调查、强制措施方面的规定，但对于职务犯罪案件办理中的监察程序向刑事程序过渡的流转环节，如提前介入、补充调查以及案件处理结果通报等环节的衔接方面尚不明确，具体操作程序仍值得我们进行研究。

一、关于提前介入程序

（一）检察机关提前介入的必要性与合理性

检察机关提前介入，传统涵义是指刑事案件在侦查阶段，尚未按照法定程序进入审查逮捕或审查起诉环节，侦查机关认为案件疑难、复杂、重大，邀请检察机关参与侦查机关正在侦查中的案件工作;或检察机关认为有必要，为了引导侦查方向、提高司法效率，主动提前介入侦查工作、发表意见。根据《宪法》第129条和《刑事诉讼法》第7条、第8条以及《刑事诉讼法》第85条的相关规定可以看出，检察机关提前介入侦查活动，是检察机关履行法律监督职责的行为，具有充分的法律依据，有其合理性。而在司法实务中，检察机关提前介入活动在引导侦查取证、保障当事人合法权益和及时纠正违法行为等方面都有着良好的实践效果。

目前对于初查后的调查活动属于何种性质，国家立法层面未予以明确，学术界也无定论。有学者认为依据调查“时间”区分，在进入犯罪调查程序之前的调查性活动应定性为行政性质，违法犯罪案件立案后的调查活动属于司法活动; 有学者认为依据调查措施“类别”区分，监察机关的部分调查措施是刑事侦查活动，其他措施是行政调查活动; 也有学者认为依调查“对象”区分，根据其违法犯罪程度不同，可分为一般调查和特殊调查。

笔者认为，监察案件初查后进入的违法犯罪调查程序在本质上与刑事侦查活动具有同一性，此时的调查活动具有侦查属性，可以适用检察机关提前介入程序。理由如下：第一，根据《监察法》第四章“监察权限”规定，监察机关拥有谈话等14项具体的调查职权，这与《刑事诉讼法》规定的侦查职权极为相似;第二，根据《监察法》第33条规定可以看出，虽然监察案件的办理在进入违法犯罪调查程序后被称为“调查活动”，但其仍具有刑事侦查属性，检察机关对需要提前介入的监察案件进行提前介入是合理且必要的。

（二）检察机关提前介入的方式

由于监察机关管辖的是职务犯罪案件，涉案的人员主要是国家公职人员或其他依法履行公职的人员，不同于一般的刑事案件，具有特殊性。因此，检察机关对监察案件提前介入的方式应与对公安机关刑事侦查案件的提前介入有所不同，对监察案件的提前介入，只能是应监察机关邀请的方式，而不能由检察机关主动介入。因为检察机关主动介入有可能影响监察机关的正常办理案件程序，且监察机关办理案件包括违纪与违法两类，对于案件的定性应由监察机关自己判定，不过监察机关如有需要，可以商情检察机关共同商议。

二、关于补充调查与自行侦查程序

《监察法》第47条和《刑事诉讼法》新增加的第170条规定，当补充侦查情况出现时，案件的办理程序就由刑事诉讼程序退回至监察调查程序了，由监察机关原调查部门继续开展相应的调查取证工作，那么此时检察机关采取的强制措施是否还有效力？是否需要变更对犯罪嫌疑人的强制措施？目前立法上对这些方面还尚未明确，因此非常有必要对该阶段的衔接予以研究。

对检察机关退回监察机关补充调查的案件，补充调查期间，检察机关作出的强制措施仍然有效，没有必要变更对犯罪嫌疑人的强制措施。理由如下：第一，监察机关的补充调查行为，是在案件已经移送至检察机关之后的调查活动，从时间上来说，其已经属于司法诉讼活动中的一个环节，只是监察机关属于政治机关，不能行使《刑事诉讼法》规定的侦查权，但其调查活动在手段上与侦查活动相似，本质和目的上与侦查活动具有同一性，都是为了进一步收集、固定证据，完善证据体系，以便犯罪行为可以被查处，案件可以被顺利起诉。第二，目前正在进行的司法体制改革、监察体制改革和检察机关内设机构改革的初衷，都是为了整合办案资源、提高司法效率，快速有效地对包括职务犯罪在内的各种犯罪行为进行打击和惩处，如果在监察案件退回补充侦查期间，要求对检察机关作出的强制措施进行变更，这就增加了案件的办理环节，从案件的审理情况来说，完全无此必要，既耗费办案资源，又影响办案效率，违背了改革的初衷。因此，建议在立法上对检察机关退回监察机关补充调查的案件，在补充调查期间，检察机关作出的强制措施仍然有效这一点进行明确。同时考虑到检察机关在实践中存在着缺乏专业侦查人员、侦查能力有限、侦查经验不足等现实困难，所以检察机关决定自行补充侦查的，也可以商请监察机关提供协助。

三、关于案件处理结果通报程序

（一）检察机关作出起诉决定的通报

1.与监察机关起诉意见书在定罪、量刑方面一致的

在这种情形下，检察机关的处理决定与监察机关没有分歧，也就不需要征求监察机关的意见和与之协商。因此对于此种情形，检察机关办理职务犯罪案件中，对于决定提起公诉且与监察机关起诉意见书在定罪、量刑方面一致的，建议在作出决定之日起7个工作日内向移送案件的监察机关通报，并提供相应的法律文书;检察机关收到审判机关的相关裁判文书的，建议在收到之日起7个工作日内向移送案件的监察机关通报，并提供相应的裁判文书。

2.与监察机关起诉意见书在定罪、量刑方面有分歧的

这种情况包括三种情形：一是罪名认定方面有分歧;二是量刑建议方面有分歧;三是定罪与量刑两方面都有分歧。对于这三种情形，笔者认为，检察机关经审查，认为犯罪嫌疑人构成犯罪，案件符合起诉条件，不管是罪名的认定还是量刑的建议亦或是两方面都有分歧的，都可以由职务犯罪检察官办公室与监察机关案件审理室进行沟通解释，对该类案件应当按照检察机关的审查决定进行处理，起诉后按照上文提到的通报程序进行通报。这是因为，根据《宪法》的规定，检察机关属于法律监督机关，不管是公安机关还是监察机关移送的案件，都必须依法进行审查。同时根据《刑事诉讼法》第172条的规定，人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。

（二）检察机关作出不起诉决定的通报

考虑到监察案件的特殊性，检察机关经审查拟对监察机关移送案件作出不起诉决定的，应当及时征求监察机关意见，必要时由双方协商解决。如果具有以下四种情形之一的，检察机关也可以建议监察机关撤回移送起诉：（1）具有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的;（2）犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者犯罪事实不是犯罪嫌疑人所为的，或者依照《刑法》规定不负刑事责任或者不是犯罪的;（3）经二次退回补充调查，检察机关仍然认为证据不足，不符合起诉条件的;（4）犯罪嫌疑人无法到案的。如果符合以上（1）至（3）种条件之一，监察机关不同意撤回移送起诉的，检察机关应当作出不起诉决定。

参照《刑事诉讼法》对不起诉决定的相关规定，检察机关对监察机关移送案件作出的不起诉决定，建议在作出决定之日起7个工作日内向移送案件的监察机关通报，并提供相应的法律文书。监察机关认为不起诉决定确有错误的，建议在收到不起诉决定书后30日内，向上一级人民检察院提请复议。根据检察机关的法律监督属性，不建议赋予监察机关对其调查案件可以不经过检察机关审查，直接向人民法院起诉的权力。因此，如果上一级人民检察院经过复议，对原检察机关的不起诉决定予以维持，监察机关应当执行。

注释：

秦前红，石泽华.目的、原则与规则：监察机关委员会调查活动法律规制体系初构[J].求是學刊，2017（5）.

叶青.监察机关调查犯罪程序的流转和衔接[J].华东政法大学学报，2018（3）.

陈光中.关于我国监察体制改革的几点看法[J].环球法律评论，2017（2）.