公益诉讼起诉资格研究

摘 要 人类在实际发展的过程中，对自然资源的开发形式和力度也在不断变化，尤其是在近几年，我国社会经济得到快速发展，社会中的矛盾也逐渐凸显出来。利益纠纷已经涉及到了社会公众领域中，尤其是公益性质的环境侵权问题。本文将重点研究检察机构公益诉讼起诉资格的相关问题，并确定科学的构建途径。

关键词 公益诉讼 起诉资格 构建途径

作者简介：王旭阳，河南省三门峡市渑池县人民检察院，一级检察官，正科级检察员，主要从事民事、行政检察工作以及后勤管理工作。

中图分类号：D925                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.046

本篇文章从司法的角度出发，将起诉资格作为理论依据，并将我国《环境保护法》中的内容应用在其中，研究检察机构公益诉讼起诉资格的相关问题。创新传统理论，为今后环境公益诉讼起诉资格的发展确定方向，进而实现制度和模式的有效创新。

一、环境行政公益诉讼起诉资格优势

（一）公益性

环境保护是目前人们关注的重点问题，社会环保组织属于非政府的团体组织，通过这一现象能够看出，社会环保组织具有较大的公益性，其中主要包括两方面的内容。第一，自身具备的公益性，将维护社会公共利益作为主要责任，第二，运行的公益心，该组织在实际运行的过程中，并不具备盈利性，与其他盈利性组织具有较大差别。目前我国社会环保组织都是将社会公共利益作为出发点，因此具有公益性的特点。

（二）专业技术性

目前环境问题非常复杂，因此如何对该项问题进行有效处理，是相关人员需要考虑的重点问题。某种程度上看，社会环保组织在环境问题中的专业性较强，加上环保组织中的人员来自于社会的各个阶层，具备较高的综合素质，因此整体的专业技术性较强。将社会中具有专业技能优势的人聚集在一起，为其提供良好的发展空间，使其能够将自身优势充分发挥出来。但是检察机构与社会环境组织相比，具备公立救济的特点，而在专业领域，则社会环保组织的专业性较强。因此在选择环境公益诉讼起诉资格主体的过程中，需要根据事件的具体情况进行分析。

（三）广泛群众性

社会环保组织具有广泛性和群众性的特点，尤其是在群众中，具有较强的影响力。社会环保组织工作内容涵盖的范围较广，同时开展业务与人们的生活联系密切，将社会中的各界资源进行有效整合。该优势是检察机构并不具备的，目前我国社会环保组织已经发展到一定的规模，在社会中的影响力也不断提高，越来越多的人加入到环境公益诉讼中。

二、环境行政公益诉讼起诉资格问题

（一）立法问题

我国个人在公益诉讼中仍然存在一定的问题，其中最突出的就是立法问题，由于公益诉讼具有一定的特殊性，其中原告在和被告并不具备直接法律关系，并且最终的诉讼结果并不属于原告。整个公益诉讼的核心就是维护公共环境的利益，但是目前我国在开发中，针对环境公益诉讼相关问题没有制定相应的规定，特别是公益诉讼起诉资格和受理条件等问题，影响了整个公益诉讼的开展质量。

（二）费用制度问题

费用是公益诉讼的基础，但是在实际公益诉讼中，普遍存在起诉费用缺失的情况，并没有制定相应的费用制度，公民在提起公益诉讼时，需要缴纳相应的诉讼费用，败诉方承担最终的费用，但是起诉方需要预先缴纳费用。也就是说，公民要想提前诉讼，需要在立案阶段自行垫付费用，如果败诉则公民个人承担部分费用。这一费用制度会降低公民在公益诉讼中的积极性和主动性，并且并不符合我国公益诉讼的本质，因此在接下来的发展中，需要针对费用制度展开优化完善。

（三）物质激励制度问题

公益虽然是公益诉讼的根本，但是如果采用“纯公益”的方式，将无法保证公益维护行动的长期发展，因此相关机构需要采用物质激励的方式，激发出公民和机构在公益诉讼中的积极性，并且逐渐拓展公益诉讼的范围。我国目前无论是在立法层面还是司法层面，都没有设置相应的激励制度。这一问题已经严重影响了我国公益诉讼的良好发展。例如，对公益诉讼胜诉之后制定了相关激励制度的法律法规。在环境公益诉讼中规定，公民在胜诉之后，根据相应的法律法规可以获得相应的额外物质奖励，这种方式能够提高公民在公益诉讼中的积极性和主动性，并将人民群众在公益诉讼中的作用充分发挥出来。

（四）行政单位纠错制度问题

行政单位纠错制度能够对行政单位在工作中出现的问题进行纠正，针对行政决策导致的破坏环境问题，需要根据该制度采取相应的纠正措施，进而对公共环境利益进行有效维护。如果行政行为危害到了环境利益，则相关机构和主体，可以对该行政主体进行检举，行使自己的监督权和检举权。行政机关在受到检举之后，需要在第一时间采取维护挽救措施，如果行政机关没有采取相应的措施，则起诉主体可以根据法律法规，对其进行行政公益诉讼。通过以上分析能够看出，建立良好的行政单位纠错制度，能够对行政诉讼中存在的风险进行有效控制，同时提高公益诉讼效率，避免公共环境受到二次伤害。因此相关人员需要认识到这一问题的重要性，建立良好的行政单位纠错制度，为整个行政公益诉讼提供保障。

三、公益诉讼起诉资格的构建策略

（一） 完善检察机关环境行政公益诉讼保障制度

首先，完善环境、行政立法工作。我国现行立法及法律规定并未针对检察机关环境行政公益诉讼的起诉权利有标准化的规定，虽然做出相关的试点，但立法层面依旧没有明确的表示。还需将公益诉讼制度及细则列入到行政法及行政诉讼法中，针对其中的公益起诉权利进行程序化的设置。我国宪法中界定检察机关作为国家的法律监督部门，该部门中提起环境行政公益诉讼起诉资格，也是检察机关司法监督权利的一种体现。与其他诉讼原告主体资格相比，检察机关更加方便的使用行政环境公益诉权，不会受到其他政府单位及社会团体的影响，更加良好的维护环境公益。其次，明确检察机关的环境行政公益诉讼范畴。立法将检察机关的环境行政公益起诉资格确定后，还需对内容进行细化，建设多元化的环境行政公益诉讼资格，明确其中的主体单位差异，避免出现诉讼争抢的问题。最后，制定检察建议制度。检察机关提起环境行政公益诉讼的目标便是依法行使司法监督权，对环境公益进行维持。针对破坏环境公益的行为，需及时提起诉讼，发出通知书及通告，从而及时纠正违法行为。国外的发达国家也制定了相关的法律，在节省人力、物力的同时，能进一步提升经济效益。

（二） 完善环保设备组织环境行政公益诉讼权保障制度

首先，健全登记管理制度。环保社会组织作为社会性的团体，政府需对该团体进行管理，引入相关的监督制度。建设环保社会组织的登记制度，这也是我国政府对环保社会组织控制的有效手段。我国环保社会组织建立的方式主要是出于自愿，登记的门槛还需不断的放宽，我国能借鉴发达国家的环保社会组织组员登记制度，对我国的环保社会组织登记制度进行完善，并给予该组织的大力扶持，我国社会团体的管理往往是采取政府主导及双重管理的方法，使社会组织能在日常工作中接受管理。其次，改进诉讼费征收的方法。根据目前的诉讼法及诉讼费缴纳细则，环境行政公益诉讼费用应当由环保组织先行缴纳，败诉者最后承担费用。这种做法表示环保组织在公益诉讼败诉后，会承担巨额的诉讼费，对非营利性单位来讲具有沉重的负担。因此，还需强化环保社会组织的融资能力，拓展其融资渠道，改进环境公益诉讼费用征收方案，建立绿色环境公益诉讼保障制度。最后，展开程序保障。环保社会组织作为环境公益诉讼的主体，与检察机关及个体诉讼具有本质上的统一性，但不同处在于个体及环保社会组织处于弱势地位，因此，在环境行政诉讼程序设计中充分思考公平合理的内容。

（三） 健全公民个人提起环境行政公益诉讼权的保障制度

首先，设置提前告知程序。提前告知程序借鉴于发达国家，美国的公民诉讼制度中群众在发起环境公益诉讼前，应当向被告单位发出通告，使其认识到环境违法行为。公民在环境行政公益诉讼中具有60天的等待期，经过这一阶段后，行政单位未作出回应可依法提起诉讼。我国也可如此，给予行政机关60天的缓冲时间，并防止公民滥用环境公益诉讼权。其次，举证责任问题。我国行政诉讼法规定举证标准，被告举证责任的原告，被告行政单位承担具体的行政行为符合法律规定的内容，被告单位需要向法院提供证据。被告负举证责任并非原告无需负责，而是原告提起诉讼后，需要提供对应的证据及材料等，明確被告的违法事实。最后，建立激励制度。环境行政公益激励制度属于创新性的方法，在生态环境保护过程中，为保证人们的参与性，推动环境行政公益诉讼事业的进一步发展，事实公民诉讼的奖励制度，从而肯定公民的诉讼行为。

（四）建立环境行政公益诉讼基金制度

组织的发展离不开资金的支持，资金不足，组织也无法实现功能及发展目标。环保社会组织在参与到环境行政公益诉讼中需要支付取证费用及实验费用等，诉讼成本相对较高，也是限制环保组织起诉的主要原因。为将此问题有效解决，还需保证环保组织具有充足的起诉资金，避免其无故受到经济损失。对此，可建立环保社会组织内在的筹资渠道，提升环保社会组织的经济实力。比如，建立环境行政公益诉讼基金制度，研究资金的来源及资金管理办法、资金的使用监督办法等。建设多元化的环境行政公益诉讼基金渠道，政府可以提供财政拨款，环境社会组织可以获得惩罚性赔偿金，也可组织社会捐款，从而使环境社会组织能积极发起行政公益诉讼。

四、结语

人类作为自然环境的消费者及开发者，推动自然环境处于不断的演变过程中。近几年我国经济发展较快，社会深层矛盾也不断涌现，利益纠纷由个体转向社会公共领域，具有公共利益性质的环境权问题便是其中之一。生态环境具有整体性特点，简单的侵权案件都能涉及到多个主体，导致社会公共利益受到损失。传统的诉讼制度存在一定问题，导致诉讼的结果不理想或者无法提起诉讼。对此，本文立足司法实践角度，观察环境行政公益诉讼存在的问题，并提出公益诉讼起诉资格的构建策略。

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