坚持党的领导下依法推进党政机构合署改革

摘 要 十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。 深化党政机构合署改革，是党中央通过党政合署方式强化党在国家机构中的领导地位，进一步理顺党政机构职责关系，构建统一高效协作的领导体制的破题之举。本文认为顺利完成党政机构合署改革任务，必须牢牢把握国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，把坚持党的领导和依法治国贯穿始终，确保改革部署落实到位，各项工作有序推进。

关键词 党政机构合署 国家治理 依法治国

作者简介：贾国磊，四川大学博士研究生，研究方向：宪法学、行政法学等。

中图分类号：D262                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.051

一、坚持传承创新，在合署改革中体现国家治理体系和治理能力现代化新要求

国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，其最终目标是实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化和法治化。 进入新时代，以***同志为核心的党中央，把握新特点、直面新变化、解决新问题，针对党和国家机构设置和职能配置存在的不合理、不适应等情况，直面矛盾问题，将改革进行到底。与以往不同的是，此次党和国家机构改革的内容涉及党政军群各个方面以及中央与地方各个层级，影响范围广、调整力度大、触及利益深，充分体现了党中央推进国家治理体系和治理能力現代化的坚定决心。 深化党政机构合署改革，是党中央通过党政合署方式强化党在国家机构中的领导地位，进一步理顺党政机构职责关系，构建统一高效协作的领导体制的破题之举，也是适应新时代国家治理体系与治理能力现代化要求的具体实践。当前，要把中央的改革部署落到实处，需要准确理解党政合署的内涵、性质和任务，系统梳理党政机构合署的运行历史，在传承的基础上完成实践创新。

党政机构合署，又称党政机构合署办公体制，或称“一个机构，两块牌子”，是为实现组织机构的职能优化与效能提升，将具有关联、交叉或重叠的机构集中在一起办公，对外以不同的名义使用相应名称，对内实行统一指挥调度的组织形式。党政机构合署办公作为当代中国政治体制下的一种机构组织形式，存在于中央和地方各级党政机关、人民团体、企事业单位中。职责相近的党政机关实行合署办公有助于破解党政机构职责重合雷同、分工不清、冗员过多等问题，有利于精简办事流程，提高办事效能。实行党政合署办公后，部门机构数量减少，但质量功能却得到优化，很多服务流程从“跑冤枉路”到“一步到位”，很多管理事务从“九龙治水”到“一治到底”。

从历史上看，新中国成立后党政机构合署办公最早是在党委和政府的监督部门中实行。1952年中共中央《关于加强纪律检查工作的指示》中明确指出，“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工协作，互相辅助，加强联系，做好工作。” 继中央实行合署办公后，1953年安徽省率先试行省委纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公。尽管该做法未在全国铺开，但也开创了地方党政合署的先河。 1993年，几经分合后，中央纪委和国家监察部再次实现合署，且合署办公模式一直延续至2018年党和国家机构改革前夕。在地方实践中，广东、北京、上海等地党政合署办公体制的改革与探索走在了全国前列，并取得了很多有益经验。此次党政机构合署改革的涉及范围更广、更深，涉及部门不再局限于党的纪检部门和政府监察部门，而是在前期广东顺德等地的大部制改革试点基础上，在全国范围内根据地方实际进行拓展和完善。

二、坚持党的领导，在合署改革中体现党的领导力

中国特色社会主义性质的鲜明特征是坚持中国共产党的领导，党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证。 中共十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革的首要任务是要确保党的领导“全覆盖”，最终目标是形成“总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”。 在党政机构合署改革过程中，要充分考虑党的权力和政府权力的衔接问题，既强化党的机构作为领导者、决策者的地位，又有效整合优化力量和资源，发挥综合效益，最大限度避免职能交叉、推诿扯皮、政出多门、多头管理等现象。

在我国，党政合署具有双重属性，即既要体现党的领导，又要实行行政管理。党的领导与行政管理两种属性不相矛盾、而是相互统一的。主要体现为：一是在部门职责权限上具有关联关系。实行党政合署办公的单位一般都是党委、政府存在职能交叉的部门，这些党委或政府部门在职责权限上具有一定的关联度或重叠性。例如党委纪检部门和政府监察部门都负责纪律监督工作，其对象大部分是党员干部;党委办公室机构和政府办公室机构都是综合协调部门，承担着会议、文书、参谋、接待等辅助性工作。二是在部门职责权限上具有指导关系。在职能相近的党的工作部门与政府部门之间，由党组织指导、协调、支持政府部门的工作。例如，党的统战部门是党领导统一战线的职能部门，负责指导民族、宗教、港澳台侨等国家机关的工作。三是在部门职责权限上具有监督关系。由党组织监督政府部门的工作。例如，党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门，负责指导和监督公检法司等多个国家机关的工作。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在党政机构合署改革中，要突出党的领导地位，从体制、思想、组织等各个方面体现领导力。具体而言，一是要在体制上体现领导力。加强党的全面领导，首先要加强党对涉及全局重大工作的集中统一领导。在党政机构合署改革中，必须坚持这一原则，各级政府机构要自己自觉接受同级党委（党组）领导，处理好执政与行政的关系，强化党的领导力与政府执行力。二是要在思想上体现领导力。所有党政干部要增强“四个意识”，自觉在思想上政治上与***同志为核心的党中央保持高度一致，深刻认识坚持党的领导是推进党和国家机构改革的核心任务和关键所在，不折不扣贯彻落实中央关于机构改革所作出的决策部署。 三是要在组织上体现领导力。要优化党政军群各类机构中党的组织设置，明确和强化党的组织在同级组织中的领导地位。中央和地方各级国家机关、企事业单位、社会组织等都必须在党的统一领导下，各司其职、各尽其责，确保政令畅通、运行高效。

三、坚持依法治国，在合署改革中体现法治原则

依法治国是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。***总书记指出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”。在深化党和国家机构改革进程中，以法律明文规定来规范和确认党政合署中相應机构的职权职责是促进党政合署后机构规范高效运行的必由之路。 现阶段党政机关探索合署办公，突破了当下行政组织法理论中的行政主体理论，为行政立法、行政执法、行政监督和行政救济体制带来了深刻变革。坚持法治原则，完善机构组织法依据，厘清合署机构的法定职责和范围，明确党政机构合署后的法律责任界定与承担，有助于改革沿着法治轨道有序推进。

完善机构组织法，明确职权范围，让党政合署机构产生于法有据。在我国，涉及国家机构组织的设立或调整等重大事项，都有明确的法律创设和规范流程，这些法律规范一般被统称为“组织法”。机构组织法是规定机构权责、组织、人员等法律规范的总称，内容涉及机构的性质、地位、设立、变动、职权、编制等。机构职权和管辖范围法定化不足的问题在我国长期存在，相关法律条文对机构设置的规定相对较少，已成为制约机构合署办公规范运行的主要因素。需要注意的是，在机构合署办公推进过程中，不仅需要防止出现职责真空和履行无据，还需要处理好新旧机关管理事务衔接关系，实现权责同步明确，改革有序推进。因此，对新设立的党政合署机构，需要通过法律方式对机构的职能、权限、程序、责任等问题予以明确，让机构的成立和运转有法可依，从产生伊始就“师出有名”。对既有机构职权的调整，需要保证其具备合法性和稳定性，防止出现原有法律已明确的组织机构与此次党政机构改革中新产生机构在主管权限、管理范围存在不一致的地方，避免出现管理缺位、利益争夺、推诿扯皮等问题。 2018年4月27日《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》就是由国家最高权力机关对行政机关的职权职责和工作范围进行规范和明确，为行政机关依法履职提供了法律依据，充分体现了依法治国、依法行政原则在国家机构设置和职能配置优化过程中的实践运用。

厘清法律责任，完善救济途径，让党政合署运行依法而为。《深化党和国家机构改革方案》明确提出“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”，合署合并后党的工作机关可以联合行政机关参与公共事务的管理并行使国家公权力。那么，党的工作机关能否作为行政复议被申请人或者行政诉讼被告被追究法律责任？立法和司法层面都没有作出明确规定。例如，根据改革要求，公务员局合并到党的组织部门以后，今后以党的组织部门名义进行公务员招聘，或者是在公务员管理中发生法律纠纷，应该如何解决？党的组织部门能否成为被告？如若不能，又有哪些救济渠道可以保障利益受损方或者行政相对人的权利，这些问题都需要进一步明确和完善。针对合署后党政机构对外作出影响相对人利益的责任追究问题，笔者认为：第一，机构的“党”或“政”序列不应当成为判断一个组织是否可以成为行政主体的关键因素，而应当看该组织是否以自己的名义行使了行政权。一般而言，应由行使职权的行政机构来承担责任。但如果党内机构事实上就是以自己名义行使了行政权的，那么可以依照《行政诉讼法》的规定，将其视为授权组织，纳入到行政诉讼之中。否则的话，行政相对人的救济权将难以得到保障。第二，党内机构既然加挂了行政机关名称的牌子，如需作出行政行为的，应当以该行政机关的名义作出，而不宜以党内机构的名义作出。这样既能实现现有法律制度与机构改革方案的有机衔接，还可以避免一些地方以党内机构名义行使职权而规避法律责任的现象。

注释：

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